Cochabamba, Bolivie : Partenariat public-populaire après la « guerre de l’eau »

La guerre de l’eau … et après ?

C’est la « question à un million de dollars » peinte sur un mur de Villa Sebastián Pegador, un quartier pauvre de la zone Sud de Cochabamba. Ces mots font écho à une préoccupation largement partagée que la victoire obtenue contre Bechtel, multinationale de l’eau états-unienne, se transformera en réussite à long terme pour le SEMAPA, le service public municipal de l’eau et de l’assainissement de la ville bolivienne de Cochabamba.

Des forces puissantes souhaitent l’échec du SEMAPA, en raison de son importance symbolique pour démontrer que la lutte populaire peut ouvrir la voie à des alternatives viables à la privatisation. Pour le SEMAPA, la défaite imposée aux promoteurs de la privatisation de l’eau n’a été qu’une première étape dans le processus de construction d’un service public transparent, efficace, qui promeuve la participation et la justice sociale. Tels sont les quatre piliers sur lesquels devrait être fondé le « SEMAPA de la population », dont la Coordinadora del Agua y de la Vida (Coalition pour l’eau et la vie) a fait son objectif principal.

La mise en place d’un nouveau modèle de gestion et de participation publiques s’est toutefois avérée très complexe et pleine de difficultés. Le manque de moyens financiers, l’ingérence des institutions d’État, la politique partisane, la corruption ou les conditions imposées par les institutions financières internationales (IFI) – tout ceci ne constitue qu’un échantillon des obstacles que ce nouveau SEMAPA rencontre sur sa route. En conséquence, les progrès en termes d’accès de la population à l’eau et à l’assainissement ont été faibles. Le principal défi actuel pour le SEMAPA est de se consolider en tant que partenariat public-populaire, et d’apporter les améliorations effectives que les gens attendent.

La guerre de l’eau

Le Service municipal de l’eau potable et de l’assainissement (SEMAPA) de Cochabamba fut privatisé en septembre 1999 et vendu au consortium Aguas del Tunari, sous la pression de la Banque mondiale et dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres opaque. Fin 1999, la gestion désastreuse de Bechtel, l’entreprise états-unienne qui dirigeait Aguas del Tunari, entraîna la mobilisation des habitants de Cochabamba. La privatisation s’était traduite par une augmentation spectaculaire des tarifs de l’eau et par l’expropriation des petits réseaux d’eau communautaires mis en place par les habitants eux-mêmes. Bechtel avait obtenu un taux de rendement garanti colossal – 15% de bénéfices réels – en vertu d’un contrat de privatisation secret, illégal à l’époque, mais qui fut ensuite régularisé par la loi 2029, une loi favorable à la privatisation rédigée par l’agence allemande de développement GTZ. Des groupes de la société civile, des syndicats, des paysans irrigants et des comités de l’eau se réunirent alors pour former la Coordinadora del Agua y de la Vida.

Les premières revendications de la Coordinadora, modestes puisqu’elles se limitaient à réclamer une baisse des tarifs, furent ignorées par Aguas del Tunari et par la municipalité, qui n’y répondirent que par l’hostilité et par la répression de la police et de l’armée. La pression populaire ne cessa cependant de prendre de l’ampleur et, lors d’un référendum organisé par la Coordinadora, 50 000 personnes exigèrent la fin de la privatisation. En avril 2000, la « guerre de l’eau » atteignit son point culminant. Un grève générale paralysa la ville pendant une semaine, et déclencha une très sévère répression gouvernementale, qui fit des centaines de blessés et entraîna la mort d’une jeune homme de 17 ans. Le seul résultat de cette répression fut que les citoyens redoublèrent de détermination. Finalement, le 11 avril 2000, le gouvernement finit par reconnaître sa défaite, et Aguas del Tunari prit littéralement la fuite du jour au lendemain.

Prise de contrôle

Les revendications de la Coordinadora furent satisfaites. Aguas del Tunari se retira ; la Loi 2029 fut révoquée puis ultérieurement révisée (Loi 2066) ; et le SEMAPA repassa sous contrôle municipal. La Coordinadora participa à un comité de direction provisoire avec le syndicat et l’administration municipale, et se vit octroyer par là un certain contrôle sur l’avenir de l’entreprise publique. Celle-ci fut ainsi sauvée de la perspective d’un effondrement à court terme. Sous l’égide d’un nouveau directeur général, choisi dans les rangs de la Coordinadora, elle s’engagea la construction d’un service public plus démocratique. La victoire obtenue dans la « guerre de l’eau » rendit ainsi possible une gestion plus démocratique, largement impulsée par les organisations citoyennes. Malheureusement, étant donné que l’administration municipale pratiquait une obstruction systématique, la coopération avec les employés et le syndicat du SEMAPA revêtait un caractère crucial, mais se révéla si difficile dans les faits que l’on peut se demander si le processus s’en trouva ralenti plutôt que facilité.

La réforme du SEMAPA

Des organisations de la société civile et d’autres groupes avancèrent, dans le cadre d’un vaste processus participatif, des propositions de réforme des statuts du SEMAPA. La Coordinadora voulait mettre en place une participation et un contrôle populaire reposant sur une majorité de citoyens directement élus au sein du comité de direction. Cette proposition fut bloquée par les syndicats et par le gouvernement local, ce qui a permis que ce Comité soit contrôlé par la Nouvelle Force Républicaine (Nueva Fuerza Republicana, NFR), le parti aux manettes du gouvernement local – et sujet de fortes tensions au sein du SEMAPA. La Coordinadora n’a pas réussi non plus à libérer le SEMAPA de la propriété municipale et de la régulation des autorités d’État pour lui assurer une plus grande liberté opérationnelle. Malgré ces contretemps, le comité directeur provisoire approuva en octobre 2001 des statuts radicalement nouveaux et, en avril 2002, eurent lieu les premières élections libres et anonymes pour élire un nouveau comité directeur. Trois des sept directeurs étaient élus par les habitants des zones Sud, Centre et Nord de la ville. Pour la première fois de son existence, le syndicat du SEMAPA obtint lui aussi un siège permanent au comité. Un autre siège fut attribué au corps professionnel des ingénieurs, et les deux autres sièges, dont celui du président du comité, sont attribués par le maire.

Reflétant les dynamiques politiques de l’époque, les nouveaux statuts représentaient un modèle hybride à mi-chemin entre la propriété municipale traditionnelle et le contrôle citoyen. La Coordinadora, bien sûr, avait espéré des changements plus radicaux, mais après la « guerre de l’eau », il devient de plus en plus difficile de mobiliser des soutiens, lesquels étaient « distraits » par les autres conflits sociaux qui se faisaient jour en Bolivie à l’époque. Malgré cela, la Coordinadora réussit à obtenir que la participation populaire ne se limite pas au cadre officiel des OTB (Organisations territoriales de base, des instances de participation locale suscitées par l’État et qui sont pour la plupart contrôlées par les partis politiques), mais qu’elle soit fondée sur des élections directes anonymes, ouvertes à des organisations informelles comme les comités de l’eau. L’article 15 des nouveaux statuts introduit le droit à la participation et au contrôle populaires, un droit qui attend encore d’être complètement traduit en termes opérationnels dans l’avenir.

Les changements furent donc significatifs, non seulement en termes de résultats concrets atteints, mais aussi par la manière dont ils furent obtenus, à travers une coalition de mouvements sociaux et d’organisations de la société civile. Un enjeu majeur est que les réformes introduites pour démocratiser la gestion soient suffisamment formalisées et expliquées au sein de l’entreprise et auprès de ses employés pour être rendues effectives. La participation du public a de fait été minimale depuis la « guerre de l’eau », et les interférences politiques maximales, particulièrement de la part de la NFR et du maire de Cochabamba.

La gestion démocratique du SEMAPA est à présent assurée par les élus au comité directeur, et les acteurs les plus présents, entre 2002 et 2004, ont été les comités de l’eau de la zone Sud. Les questions actuellement à l’ordre du jour sont : comment élargir les droits acquis de participation à la gouvernance et à la gestion, et comment assurer un contrôle populaire effectif afin d’obtenir un service plus efficace et plus équitable.

La proposition d’une unité dédiée à la participation au sein du SEMAPA

Un pas important dans ce sens pourrait être la création d’une unité de « vigilance et de contrôle social » au sein du SEMAPA. Celle-ci devrait être indépendante, composée de représentants de la société civile et du SEMAPA lui-même, et disposer du pouvoir d’enquêter sur les affaires de corruption, les inefficiences et les dysfonctionnements. Il s’agirait donc de mettre en place une instance de contrôle par la société civile de sorte qu’en raison de la vigilance publique ainsi instaurée, le SEMAPA devienne plus pleinement encore une véritable « entreprise du peuple ». Cette unité devrait venir en complément des représentants populaires élus au comité directeur, et permettrait de matérialiser partiellement l’idée de gestion participative ainsi que l’objectif de contrôle social évoqués dans l’article 15 des statuts.

Mis à part le fait que le comité directeur a toujours refusé d’entériner la création d’une unité de ce type, une autre illustration du long chemin qui reste à parcourir pour le SEMAPA avant d’atteindre ces objectifs est le taux élevé de népotisme constaté dans l’entreprise. Un audit interne a identifié 52 cas où des membres de la famille avaient obtenu des emplois, et ce à tous les niveaux hiérarchiques, depuis le directorat jusqu’aux employés de base. Le simple fait que ce problème soit mis en lumière représente certes déjà une certaine amélioration, mais il faudra encore beaucoup de temps et d’efforts pour parvenir à transformer la culture de service public au sein du SEMAPA.

Investissement et ressources en eau

Du fait de l’immense dette héritée des anciens propriétaires de l’entreprise, l’extension du service aux zones urbaines pauvres et l’augmentation de l’offre d’eau (à travers la réduction des pertes et des fuites) sont impossibles sans l’octroi de prêts par des institutions financières internationales. Le principal problème rencontré aujourd’hui par le SEMAPA est que la plupart de ces institutions financières internationales se montrent réticentes à investir à Cochabamba, parce qu’elles sont en désaccord avec l’idée d’une entreprise publique sous contrôle populaire et avec les luttes anti-privatisation survenues dans la ville. De sorte que les institutions en question posent des conditions drastiques à tout investissement de leur part, comme la transformation du SEMAPA en une entreprise semi-privée, ce qui reviendrait à annuler purement et simplement les avancées obtenues suite à la « guerre de l’eau ».

Finalement, malgré tout, la Banque interaméricaine de développement (BID) a consenti un prêt au SEMAPA. Bien que son obtention représente un véritable succès, ce prêt était assorti de conditions restrictives qui constituent autant d’obstacles à toute avancée. Le prêt comporte une première phase de 3,8 millions de dollars US dont l’utilisation est strictement restreinte au renforcement des capacités organisationnelles, la réduction des pertes et la réforme de la gestion. 40% du montant du prêt devait être dépensé pour l’externalisation du renforcement des capacités au bénéfice de la société multinationale de consulting Gerentech, qui a été choisie par la BID elle-même. Cette condition augmente le poids de la dette liée au recours à des consultants externes, alors que la mission aurait pu être effectuée en interne, ou qu’au moins le consultant aurait pu être choisi par la direction publique-populaire et non par la banque. Qui plus est, à l’heure où ces lignes sont écrites [octobre 2004], soit un an après que le contrat ait été signé, Gerentech n’a encore effectué aucun travail significatif pour le compte du SEMAPA, ce qui retarde d’autant la poursuite de la procédure prévue dans le contrat de prêt, et donc les améliorations attendues. Dans le cadre de la seconde phase du prêt, la Banque doit investir 13 millions de dollars US pour l’extension du réseau de canalisations dans la zone Sud, entre autres améliorations. Cette tranche ne pourra toutefois être versée qu’après que la première phase ait été menée à bien.

Par ailleurs, la seconde phase du prêt de la BID ne sera lancée que si d’importantes ressources en eau supplémentaires ont été rendues disponibles pour ce faire. Le SEMAPA est en bonne voie pour respecter sa part de l’accord, puisque la réduction des fuites et la régularisation des connexions illégales au réseau ont permis de réduire les pertes d’eau de 18 à 20%, le taux de perte initial étant de 60%. (Des ressources en eau limitées et une demande en forte croissance ont constitué sur le long terme des facteurs de conflits récurrents à Cochabamba. Ce fut le cas par exemple avec la « guerre des puits » dans les années 90. La concurrence entre usagers urbains et ruraux n’a jamais été résolue, et la gouvernance globale des ressources reste pour le moins volatile.) Le barrage de Misicuni, actuellement en construction, permettra également d’augmenter les ressources en eau disponibles pour Cochabamba.

Partenariat public-populaire : gestion partagée et extension du service dans la zone Sud

La majeure partie de l’approvisionnement en eau de la zone Sud, une zone pauvre et marginale de Cochabamba, est assurée par l’intermédiaire de 120 « comités de l’eau ». Les eaux souterraines de la zone sont trop salines pour la consommation humaine, et la majorité des foyers dépendent encore de fournisseurs privés qui vendent une eau chère et souvent de qualité douteuse. Ces quartiers, qui ne sont pas non plus raccordés au réseau d’égouts du SEMAPA, dépendent aussi de latrines à fosses et de fosses septiques. À la suite des réformes progressistes initiées au sein du SEMAPA, les comités de l’eau se sont réunis en une association, appelée ASICA-SUR, avec pour objectif d’obtenir un raccordement collectif aux services de l’entreprise. Dans ce cadre collectif, les comités ont entamé un processus de dialogue et de négociation avec les autorités pour définir un modèle de cogestion des services de base, où chacune des parties aurait son rôle et ses fonctions bien définis. Durant la brève période où elle était en charge du réseau d’eau, Bechtel s’est contentée d’exproprier les puits et les canalisations qui avaient été mis en place par les comités de l’eau. La firme n’a étendu le réseau dans la zone Sud qu’au prix d’une hausse vertigineuse de sa tarification. L’atmosphère de coopération constructive qui prédomine aujourd’hui entre l’entreprise centrale et les comités informels de l’eau constitue donc une remarquable amélioration.

En raison des contraintes liées au prêt de la BID et d’autres facteurs encore, le lancement du projet d’extension du réseau a pris beaucoup de retard. Le rapport aux agences gouvernementales (telles que l’agence régulatrice en charge d’attribuer la concession de l’extension du réseau) est également problématique, dans la mesure où la Coordinadora ne souhaite pas donner l’impression de légitimer un système de gouvernement auquel elle est opposée, et qu’elle a précisément essayé d’éviter en modifiant le statut de l’entreprise SEMAPA pour la faire échapper au contrôle municipal. Cela n’a pas été possible en raison du cadre juridique en vigueur au niveau de l’État bolivien, avec pour résultat que le SEMAPA est resté sous la dépendance des élus locaux. Le fait qu’aucune alternative au projet de barrage de Misicuni n’ait jamais été débattue, bien que le projet ait soulevé la polémique en raison de son coût élevé et de son impact sur l’environnement, constitue une illustration de l’influence de la NFR, le parti politique aux manettes de l’administration locale.

Le projet d’extension du réseau de distribution du SEMAPA jusqu’aux quartiers périphériques de Cochabamba, inclus dans la seconde phase (retardée) du financement de la BID, prévoit un approvisionnement de 200 litres d’eau par seconde, et, ultérieurement, de 400 litres par seconde. Mais cela est lié à l’avancement des travaux sur le Misicuni. Pour l’instant, ces travaux de construction ont été trop lents, et certaines organisations sociales de la zone Sud souhaitent accentuer la pression sur le SEMAPA et collaborer avec l’entreprise.

Il faut également prendre en compte le fait que certaines parties de la périphérie et des zones périurbaines ne sont pas couvertes par le projet de cogestion, et ont encore besoin de développer leurs infrastructures. La nouvelle administration doit non seulement assurer l’élargissement du réseau de distribution aux quartiers qui ne sont pas encore raccordés, mais il lui faut aussi trouver des ressources en eau supplémentaires afin d’alimenter davantage de personnes et améliorer la continuité du service. Malheureusement, le SEMAPA n’aucun contrôle sur le projet de Misicuni, qui est mené par des entrepreneurs privés – alors même qu’un tel droit de contrôle avait été concédé au consortium Aguas del Tunari.

Conclusion

Le principe fondamental sur lequel repose ou devrait reposer un SEMAPA public et populaire est que sans contrôle et participation sociale, il n’y a pas de réelle efficacité, et que ces objectifs ne peuvent être atteints qu’en tandem. La victoire acquise au terme de la « guerre de l’eau » et l’appropriation du SEMAPA, malgré les limites imposées par l’état de la législation bolivienne et la difficulté à maintenir la pression citoyenne sur la durée, ont démontré que la participation par la lutte sociale et une démarche proactive d’appropriation peuvent mener à des transformations majeures, même si elles peuvent être retardées ou mettre du temps à se matérialiser si les conditions extérieures (notamment les disponibilités financières) sont défavorables. Le secret de la réussite à long terme sera de transformer la dynamique sociale d’avril 2000 en un système durable et effectif de participation sociale qui s’attire le soutien de la population de Cochabamba – ce qui implique que celle-ci voir arriver les investissements attendus. La participation au niveau du directorat devrait être complétée par une participation au niveau de la gestion et du contrôle social, à travers par exemple la proposition d’Unité de vigilance et de contrôle social ou encore la cogestion pratiquée dans la zone Sud. Le facteur décisif sera la capacité de ce nouveau SEMAPA à améliorer ses services de manière tangible, sans quoi les citoyens perdront tout intérêt ou toute confiance.

Grâce au travail de la Coordinadora, l’entreprise peut avec le temps devenir une entreprise publique transparente qui encourage un degré élevé de participation et un sentiment d’appropriation chez ses citoyens-usagers. Pour y parvenir, il sera nécessaire de bénéficier d’un soutien externe en matière de financement sans conditions restrictives, mais aussi de soutien technique aux organisations de la société civile. Il faudra surtout que soit réglée positivement la question de la plainte absurde déposée par Bechtel auprès de l’instance d’arbitrage de la Banque mondiale. L’indemnisation de 15 millions de dollars US demandée par Bechtel pourrait remettre en cause l’avenir du SEMAPA.

Il ne faut pas non plus oublier que le SEMAPA évolue dans le contexte hautement volatil de la politique bolivienne, ce qui pourrait s’avérer positif ou négatif selon que les élites néolibérales ou les couches populaires de Cochabamba et de Bolivie arrivent finalement à s’imposer [1]. L’alimentation en eau de Cochabamba reste une question hautement politique. Le succès de la guerre de l’eau contre Bechtel et la gestion publique-populaire mise en place ultérieurement ont donné une grande impulsion aux mouvements sociaux boliviens en lutte contre les politiques néolibérales du gouvernement central de La Paz. Transformer une culture enracinée dans la négligence et la corruption en une alternative publique-populaire viable basée sur l’efficacité, la participation et la justice sociale est une tâche qui demandera du temps et nécessitera de lever de nombreux obstacles.

Cet article a été publié pour la première fois en 2005, dans l’édition originale de ‘Reclaiming Public Water’.