Comment la rémunération des services écologiques a permis à New York de préserver la qualité de son eau

Comment la ville de New York a mis en œuvre une stratégie basée sur les services écologiques, à travers un partenariat urbain-rural, afin de préserver la pureté de son eau potable et économiser des milliards de dollars.

Cet article, publié initialement en anglais, a été traduit par Justine Visconti.

Le réseau d’eau de New York approvisionne neuf millions de personnes. Il achemine 4,5 milliards de litres d’eau par jour à 600 000 bâtiments résidentiels et 200 000 bâtiments commerciaux, ainsi qu’à presque deux douzaines de réseaux locaux dans les banlieues Nord.

Au début des années 1830, la ville de New York a construit un réseau d’eau largement reconnu comme unique au monde. Déterminés à avoir une eau d’excellente qualité avec un coût d’exploitation le plus bas possible, des générations de dirigeants ont choisi d’aller loin vers le Nord et l’Ouest de la ville, et finalement jusqu’aux montagnes Catskills, à plus de 160 kilomètres, afin de trouver des environnements ruraux où l’eau serait pure.

Pendant 150 ans, jusqu’aux années 1980, New York a tiré bénéfice de ces écosystèmes ruraux préservés, qui lui fournissaient une eau pure moins chère que dans les autres villes. Mais à cette époque, alors que l’agriculture industrialisée commençait à transformer les campagnes américaines et à ébranler la vitalité économique des petites exploitations familiales de la région des Catskills, tout a changé. Les agriculteurs des Catskills, dans une tentative désespérée pour rester viable au niveau économique, ont commencé à industrialiser leurs pratiques agricoles. Le recours aux engrais a augmenté, l’érosion s’est accélérée, et les craintes de contamination par des pathogènes se sont amplifiées. Toujours dans une optique de survie économique, ils se sont également mis à vendre les parties boisées de leurs terres, ouvrant la voie à des développements immobiliers périurbains, nuisibles pour l’environnement.

Un programme novateur

Les tentatives de contrôler ces transformations à travers la réglementation environnementale classique se sont révélées un échec complet. Les tentatives bureaucratiques de réguler l’impact environnemental de l’agriculture « d’en haut » ont toujours échoué aux États-Unis. À la fin des années 1980, les spécialistes de santé publique affirmaient publiquement que la ville était condamnée à accroître significativement le traitement de son eau. Étant donné la quantité d’eau consommée chaque jour à New York, les coûts de traitement supplémentaires dont la ville aurait eu besoin ont été estimés à 4 milliards de dollars (environ 3,3 milliards d’euros) pour construire les infrastructures nécessaires, plus 2 milliards de dollars par an (environ 1,6 milliard d’euros) pour les faire fonctionner. Ces coûts auraient entraîné un doublement du prix de l’eau, avec des impacts négatifs sur les foyers à bas revenus.

Lorsque je suis devenu commissaire du Département de la protection environnementale de New York et administrateur du service de l’eau et des égouts au début de l’année 1990, ma première priorité a donc été de déterminer s’il existait une quelconque alternative à ce renforcement très coûteux du traitement de l’eau.

Cependant, contrairement à presque toute l’industrie de l’eau américaine et à ses organismes de régulation (dominés par les ingénieurs civils et de santé publique qui appréhendaient les problèmes de la qualité de l’eau exclusivement en termes d’équipements et d’infrastructures), mon parcours m’avait familiarisé avec les enjeux de réforme institutionnelle et organisationnelle, de finances publiques et de politiques environnementales, particulièrement en ce qui concerne les questions d’utilisation du sol. J’avais aussi une certaine expérience de démarches intégrées et multipartenariales axées sur la résolution des problèmes, par opposition avec la posture classique des experts monodisciplinaires, offrant une panoplie de solutions techniques possibles, qui avait dominé les débats sur le traitement de l’eau jusqu’à cette époque.

Avec ma nouvelle équipe, nous avons vite été convaincus que laisser se dégrader la qualité de l’eau de la région des Catskills pour ensuite dépenser d’énormes sommes afin de la purifier n’était pas une solution idéale. Les premiers calculs ont montré qu’un programme global de protection du bassin versant coûterait beaucoup moins cher, assurerait de manière plus efficace une bonne qualité de l’eau et engendrerait également de nombreux autres bénéfices, alors qu’une stratégie de traitement de l’eau ne serait rien de plus qu’un gouffre financier. Au lieu de payer pour nettoyer les conséquences de la dégradation des zones de captage, la ville investirait dans la préservation de l’environnement rural des montagnes Catskills, qui lui fournissait la meilleure eau urbaine du monde. La philosophie de notre équipe était qu’un bon environnement produit une bonne eau. De sorte que payer pour protéger l’environnement d’une région située à 160 kilomètre ou plus représentait un investissement intelligent et profitable pour la ville de New York.

Négociations

Le problème était de dépasser l’histoire, les préjugés et le folklore bureaucratiques, ainsi que les partis pris institutionnels et de se concentrer sur la conception d’un programme efficace de prévention de la pollution. Cela prit 18 mois de travail entre la municipalité de New York et la communauté des agriculteurs des Catskills, mais, finalement, un accord innovant de grande portée, basé sur des notions que l’on regroupe aujourd’hui sous le terme de « services écologiques », fut conclu.

D’un point de vue opérationnel, la question devint celle de savoir à quel type d’investissements la ville de New York devait procéder. Certains étaient évidents, tel que l’achat de terres particulièrement cruciales du bassin versant menacées par le développement, la restauration des corridors fluviaux, ou encore une meilleure gestion des terres possédées par la ville. Mais ils ne suffisaient pas à résoudre le problème de la pollution diffuse issue de terres agricoles privées et d’autres sources rurales.

La ville initia un programme sans précédent de réglementation et de contrôle des pollutions diffuses dans le bassin versant. L’ambition et la détermination de la municipalité de New York devenant de plus en plus apparente, certains agriculteurs et autres propriétaires ruraux réagirent avec colère et jurèrent de résister contre les envahisseurs new-yorkais qui essayaient de détruire leur gagne-pain et la valeur de leurs terres.

La municipalité ne pouvait pas se permettre financièrement de reculer devant cette opposition, mais elle a aussi, heureusement, réalisé qu’elle devait d’abord chercher à neutraliser le conflit. Elle est entrée discrètement en contact avec le Département de l’agriculture de l’État de New York pour lui demander son aide afin d’organiser un dialogue avec la communauté agricole. Le Département de l’agriculture a proposé aux deux parties qu’elles passent quelque temps à essayer de se comprendre mutuellement. La municipalité a donc fourni à la communauté des agriculteurs un aperçu des enjeux de la préservation de la qualité de l’eau potable, de ses obligations réglementaires, du risque qu’elle tentait de gérer et de sa stratégie d’ensemble pour ce faire. À la fin de la discussion, les agriculteurs ont renoncé à leurs stéréotypes et ont admis à contrecœur que la ville avait de réels besoins à satisfaire.

Puis leur tour est venu. Les agriculteurs des Catskills ont créé un programme, qu’ils ont appelé « planification agricole intégrale », pour suggérer qu’il intègre la planification environnementale dans la stratégie commerciale de l’exploitation. Dans ce cadre, un plan de contrôle de la pollution fut mis au point pour chaque exploitation par une équipe composée de l’agriculteur concerné et d’experts agricoles locaux. Au lieu de mettre en œuvre un modèle unique de contrôle de la pollution, le plan était adapté aux besoins de chaque exploitation et de chaque agriculteur, faisant appel aux connaissances et à l’expertise de ce dernier. Le plan était ensuite revu et approuvé par le Conseil agricole du bassin versant, une institution locale créée pour gérer le programme « Catskill Farm ». Une fois cette approbation obtenue, la ville payait les investissements nécessaires à la mise en œuvre du plan, en plus de verser une allocation annuelle à l’exploitant. En rejoignant le programme, les agriculteurs n’étaient pas seulement soulagés du fardeau continuel de traiter avec les régulateurs chargés du contrôle de la pollution. Un autre facteur incitatif déterminant était qu’une grande partie des plans individuels entrainait aussi pour eux des bénéfices économiques, en les aidant à rétablir une agriculture viable dans la région.

Des résultats probants

Afin de garantir que les efforts de contrôle de la pollution atteignent une masse critique suffisante, l’objectif du programme Catskill Farm était d’atteindre en cinq ans un taux de participation de 85 % au sein des agriculteurs. Ainsi, même si le programme demeurait volontaire, la communauté agricole des Catskills devait s’engager dans son ensemble afin d’atteindre un but qui permettrait à la ville d’atteindre ses objectifs de réduction de la pollution. En fait, ces objectifs ont été dépassés. Après cinq ans, 93 % de tous les agriculteurs de la région participaient au programme. En termes de qualité de l’eau, les résultats parlent d’eux-mêmes :

• Le taux de pollution agricole a diminuée de 75 % à 80 %.
• L’excellente qualité de l’eau de la ville a été préservée et même améliorée, et la menace de devoir dépenser de plusieurs milliards de dollars pour des traitements avancés de l’eau écartée.
• Le coût du programme a été amorti plusieurs fois grâce aux économies considérables qu’il a permis de réaliser, ce qui a joué un rôle essentiel dans la stabilisation des prix du service de l’eau et des égouts, un gain majeur pour les foyers à bas revenus.
• Le programme a été très populaire auprès des citoyens urbains et a contribué à construire une base de soutien pour de futurs efforts de protection du bassin versant.
• À une échelle plus large, le programme a encouragé la création d’autres programmes agricoles de protection des bassins versants et de l’environnement à travers tous les États-Unis. Il a également catalysé un intérêt grandissant pour les solutions non-structurelles pour satisfaire les besoins en eau, par opposition à l’approche traditionnelle de l’industrie de l’eau américaine, focalisée sur la construction d’infrastructures.

New York n’a pas limité ses innovations en matière de services écologiques à ses bassins versants. Entre 1990 et 1993, elle a lancé le plus important programme de conservation de l’eau de l’histoire des États-Unis. Celui-ci incluait la mise en œuvre d’une gestion des eaux pluviales plus respectueuse de l’environnement, qui a permis de réduire de manière permanente la consommation d’eau par personne de près de 20 %.

De manière déterminante, le programme n’a pas été synonyme de hausse des prix. En 1990, les tarifs de la fourniture et de l’évacuation de l’eau avaient augmenté en moyenne de 14 % par an depuis près de dix ans. À la fin de l’année 1993, le taux d’augmentation a été nul pendant deux ans et n’a pas excédé le taux d’inflation jusqu’en 2002-2003. Avec des dépenses de 550 millions de dollars (environ 449 millions d’euros), la ville a économisé plusieurs milliards de dollars de constructions et des centaines de millions des coûts opérationnels permanents. Toutes ces économies ont directement bénéficié au bas de l’échelle sociale en termes de tarification de l’eau et de l’assainissement. L’investissement environnemental s’est donc directement traduit par des économies pour les usagers new-yorkais. Ce qui les a fortement encouragé à soutenir cette démarche de bonne gestion environnementale et, de fait, à soutenir aussi l’utilisation des économies ainsi réalisées pour autofinancer cette démarche de bonne environnementale elle-même, créant un cycle d’investissements vertueux par lequel plus nous faisions pour l’environnement, plus nous faisions pour l’économie.

Quelques enseignements

Plusieurs leçons méritent particulièrement d’être retenues de cette expérience.

Premièrement, les efforts étaient fondés sur des objectifs clairs. La ville a identifié son objectif : préserver la qualité de l’eau potable, avec une description claire de ce que cela impliquerait de manière concrète. La communauté agricole a formulé le sien : préserver la viabilité économique de l’agriculture dans la région (ainsi que de leur culture et leur mode de vie rural, si précieux pour eux), ce qui impliquait pour eux de maintenir un niveau de régulation environnementale acceptable. Les deux parties se sont mises d’accord sur le fait que tout partenariat devait satisfaire ces deux objectifs à la fois. Cet engagement à l’interdépendance des objectifs économique et environnemental est l’essence même du développement durable.

Deuxièmement, le capital social de la communauté agricole a été mis à profit. Le programme Catskill Farm n’était pas une tentative de faire accepter aux agriculteurs un plan d’action mis au point par la ville. Au contraire, ce sont les agriculteurs eux-mêmes qui en ont rédigé la majeure partie, sur la base de leurs connaissances locales et aidés de leurs propres experts. La municipalité a reconnu que ce qu’elle voulait avant tout était une eau propre, et que c’était tant mieux si les agriculteurs pouvaient mettre au point eux-mêmes un moyen d’y parvenir. Pour des institutions de grande taille comme la ville de New York, partager le pouvoir, surtout avec des personnes non expertes (ou considérées comme telles), est toujours difficile, mais c’est souvent le seul moyen de réussir.

Ce qui nous amène au troisième point. Les efforts qui ont débouché sur le programme pour les Catskills étaient très audacieux, focalisés sur l’identification de nouvelles opportunités et de nouveaux moyens de satisfaire les besoins en eau de la ville, sans tenir compte de l’orthodoxie bureaucratique, es divisions institutionnelles établies ou des préjugés environnementalistes sur la bonne manière de résoudre le problème de la pollution agricole. Le programme de gestion du bassin versant était sous la responsabilité de cinq types d’administration différentes : le département de la santé, les autorités de l’eau et des eaux usées, le département de l’agriculture, les agences environnementales et celles en charge du développement économique. Pour autant, le programme n’a jamais été structuré sur la base de préoccupations bureaucratiques étroites. Au lieu de cela, ces agences ont appris à mettre de côté leurs jalousies territoriales pour s’efforcer d’identifier les contributions qu’elles pourraient apporter à la réussite du programme.

Enfin, depuis le tout début, il était entendu que la ville financerait ce programme sur la base des économies qu’il permettrait de réaliser. Afin de maintenir et renforcer les services écologiques, elle s’était engagée à reverser une partie de la richesse créée pour New York par ces services écologiques. De plus, ce remboursement ne devait pas se faire sous la forme d’une subvention spécifique ou d’un financement à court terme. Au contraire, le besoin de rémunérer les services écologiques fournis par les agriculteurs a été reconnu comme un coût essentiel à long terme du réseau d’eau et des eaux usées – financé, comme n’importe quel autre coût, par les factures des usagers, et pris en compte lors de la fixation des prix. Le financement à long terme était alors garanti et permettait de planifier un programme de services écologiques appelé à devenir une composante pérenne de l’économie des Catskills.

Conclusions

Les programmes de rémunération des services écologiques comme celui de New York sont un moyen de consolider les gains environnementaux générés par ces services, puis de les réinjecter dans les milieux et communautés rurales. Cette situation permet de créer un cycle vertueux de soutien économique mutuel ainsi que d’investissements écologiques entre les zones urbaines et rurales, assurant un avenir plus durable pour ces dernières.

L’importance de ces formes de rémunération pour l’avenir du milieu rural en particulier ne saurait être exagérée. Partout dans le monde, ces milieux sont transformés à une vitesse jamais connue au cours de l’histoire économique. La production de nourriture et de fibres est industrialisée et réorientée vers les marchés urbains, en grande partie via le commerce mondial. Ce processus représente peut-être un succès économique, mais au prix d’une augmentation massive de la pollution environnementale et de l’épuisement des ressources naturelles. Il en résulte une réorientation fondamentale de l’économie rurale : les quelques propriétaires capables d’atteindre les économies d’échelle nécessaires à l’industrialisation agricole ou forestière réaliseront d’important profits, tandis que le reste de la population rurale, incapable de rivaliser, sera contrainte de quitter ses terres, ce qui créera en dernière instance des campagnes dépeuplées et dominées par la monoculture. La rémunération des services écologiques peut modifier cette dynamique et promouvoir une utilisation rurale de la terre plus équilibrée, qui permettra de préserver le capital social rural et d’ouvrir des opportunités économiques, en faisant de la gestion environnementale une nouvelle source de richesse économique pour les populations rurales.

Beaucoup affirmeront qu’il s’agit là d’une vision naïve, même romantique, de la société rurale et que l’agriculture industrialisée est nécessaire afin, à la fois, de satisfaire nos besoins alimentaires et d’augmenter les niveaux de revenus. Mais maximiser la production alimentaire sur la base d’une surexploitation des ressources environnementales conduira immanquablement à une diminution constante de la capacité de production, et l’hypothèse selon laquelle l’industrialisation de l’économie rurale est nécessaire pour augmenter les revenus est manifestement incorrecte. L’expérience montre que l’agriculture industrialisée n’augmente les revenus que de quelques privilégiés. Le reste de la population rurale est alors contrainte de quitter sa terre pour la ville, remplaçant simplement un problème de pauvreté rurale par un problème de pauvreté urbaine.

Que faut-il donc retenir pour que les programmes de rémunération des services écologiques soient un succès ?

Premièrement, ces initiatives ont trois dimensions : l’économie, l’environnement et le social, et doivent être bénéfiques de trois points de vue à la fois : pour l’écosystème rural, pour les communautés rurales, et pour les « acheteurs » urbains des services écologiques. Les programmes de rémunération des services écologiques ne concernent pas seulement l’environnement. Ils concernent le développement durable en général.

Deuxièmement, le niveau de ces paiements doit être suffisamment conséquent. Les services écologiques ne sont simplement pas un moyen d’encourager le travail environnemental ou de réaliser des transferts sociaux pour le bien-être des populations rurales. Le programme doit avoir un poids suffisant puisqu’il s’agit de construire un milieu rural durable. Cela signifie qu’il doit chercher à changer, à long terme, l’équation entre le coût d’opportunité de l’industrialisation de l’agriculture et de la foresterie et celui d’une économie rurale basée sur la gestion responsable environnementale.

Troisièmement, un programme de rémunération efficace doit investir à long terme dans le développement rural durable. Il doit se baser sur un plan stratégique pour l’avenir du milieu rural, dans le cadre duquel les investissements environnementaux et économiques se soutiennent mutuellement et augmentent le bien-être au lieu de le réduire.

Quatrièmement, il doit s’appuyer sur le capital social existant, sur les espoirs et les aspirations des communautés rurales ainsi que de leurs leaders. Il doit exploiter leurs connaissances et leur engagement. De manière significative, l’engagement grandissant des acteurs locaux dans la préservation de la richesse du milieu rural est devenue une force politique capable de vaincre les menaces présentes et futures, telles que la fracturation hydraulique.

Cinquièmement, le programme doit être axé sur les écosystèmes, en reconnaissant que préserver ces écosystèmes est le meilleur moyen de pérenniser les ressources naturelles dont les communautés urbaines ont besoin pour survivre et prospérer.

Cette étude de cas confirme l’opinion largement partagée selon laquelle l’approvisionnement en eau constitue la première et plus importante application du principe de la rémunération des services écologiques. Les services publics de l’eau et leurs dirigeants ont un rôle particulier à jouer pour promouvoir ce type d’approche. La liste des services écologiques liés à l’eau est presque infinie. Elle inclut la préservation de la qualité de l’eau potable, la prévention de la pollution et la décontamination des eaux polluées, le contrôle du drainage, le renforcement des régimes hydrologiques conduisant à une meilleur protection contre la sécheresse, la protection des aquifères, la réduction de l’érosion et de la sédimentation, l’amélioration de la vie aquatique et des ressources en poissons, l’enrichissement de la biodiversité, l’amélioration des opportunités de loisirs et de tourisme ainsi que, dans certains cas, l’augmentation des flux d’eau. La valorisation des services écologiques, basée sur la prévention de la pollution et sur l’utilisation du capital naturel, peut satisfaire les besoins urbains de manière plus rapide, facile et économique que les solutions traditionnelles de construction d’infrastructures industrielles. Pour réaliser au mieux ce potentiel, les services publics de l’eau ont besoin d’aller plus loin que leurs compétences traditionnelles en ingénierie, et de se montrer pionniers en matière d’accords financiers innovants avec les résidents de l’amont du bassin versant, ainsi que l’a fait New York.

Albert F. Appleton est ancien administrateur de New York City Water and Sewer et ancien commissionnaire du New York City Department of Environmental Protection