Grands lacs nord-américains Les difficultés d’une gestion partagée

Les Grands lacs nord-américains sont exposés à plusieurs menaces dont les deux principales sont la pollution tous azimuts et les tentatives d’appropriation ou de commercialisation de leurs eaux. La mise en œuvre d’une gouvernance partagée, efficace et cohérente entre Canada et États-Unis est d’autant plus difficile qu’ils doivent tous deux faire face au niveau interne à des divisions et des divergences d’intérêts entre entités politiques, régions ou secteurs socio-économiques.

Les Grands lacs nord-américains situés à la frontière entre les États-Unis et le Canada représentent, conjointement avec le fleuve Saint-Laurent qui relève du même système hydrologique, 18 % de l’eau douce disponible au niveau mondial (sans compter les glaces), et 90 % du volume d’eau douce des États-Unis. Il s’agit de cinq grands lacs reliés entre eux par des voies d’eau : lacs Supérieur, Ontario, Michigan, Érié et Huron. Leur gestion est rendue encore plus compliquée par la structure politique des deux pays : le système des Grands lacs est en effet partagé entre huit États du côté états-unien et deux provinces canadiennes (Ontario et Québec), sans compter les communautés amérindiennes qui, des deux côtés de la frontière, bénéficient théoriquement de certains droits garantis par traité. 40 millions de personnes dépendent des lacs pour leur eau potable, et ils jouent également un rôle décisif pour plusieurs secteurs économiques : énergie, transport, pêche, tourisme, chimie, papeterie… mais aussi industrie de l’eau.

Le « Great Lakes Compact », une victoire à la Pyrrhus ?

Dans un contexte marqué d’un côté par les besoins en eau criants de nombreuses zones des États-Unis et de l’autre par la disponibilité exceptionnelle de l’eau au Canada (le pays possède à lui seul un quart des eaux douces de la planète), les Grands lacs constituent en effet le point focal de nombreuses craintes et de nombreuses convoitises. Les régions du Sud-ouest des États-Unis, qui manquent cruellement d’eau, sont régulièrement accusées de lorgner vers l’eau canadienne et en particulier vers celle des Grands lacs, suscitant des levées de boucliers chez la majorité des riverains (d’autres évidemment y voient plutôt une opportunité de revenus). D’autant que ces mêmes années avaient été marquées par une baisse continue et record du niveau des Grands Lacs, qui faisaient craindre pour l’avenir (le niveau semble revenu à la normale en 2009).

Les opposants aux transferts d’eau ont obtenu une victoire relative en octobre 2008 avec l’adoption par le Congrès et le Sénat, puis la signature par le président Bush, du « Great Lakes Compact », une loi bannissant pratiquement tout détournement de l’eau du bassin des Grands lacs au profit d’autres régions. Cette loi, qui avait auparavant été adoptée par chacun des États et provinces concernés des deux côtés de la frontière, ainsi que par le gouvernement canadien, inclut également des mesures de conservation de l’eau, en particulier à travers l’imposition de limites théoriques à certaines de ses utilisations industrielles. Le processus qui a mené à son adoption a commencé en 1998, lorsqu’il a été annoncé que le ministère des Ressources naturelles de l’Ontario avait autorisé l’entreprise Nova à remplir 50 bateaux-réservoirs avec de l’eau pompée dans le Lac Supérieur (le plus froid et le plus propre des cinq Grands lacs) pour la vendre ensuite à des clients non identifiés en Asie. Face à l’émotion suscitée dans l’opinion publique, la firme Nova a fini par renoncer à son permis. Pour prévenir la répétition de ce genre d’opération, notamment au profit des régions assoiffées du Sud-ouest états-unien, les autorités concernées ont cherché à faire approuver une nouvelle législation leur garantissant le contrôle des eaux.

Le « Great Lakes Compact », tel qu’il a été adopté, comporte toutefois un défaut majeur, qui a poussé plusieurs de ses promoteurs initiaux à refuser de soutenir le texte. Une exception a en effet été ménagée à l’interdiction de tout détournement, sous l’effet du lobbying de l’industrie de l’eau en bouteille (voir le texte L’eau en bouteille, aberration sociale et écologique) : l’extraction de l’eau des Grands lacs demeure possible si elle s’effectue dans des récipients de moins de 5,7 gallons (26 litres). Il y aurait un fort risque que cette clause ouvre la voie à un développement massif des ponctions d’eau, qui serait ensuite mise en bouteilles et exportée sous cette forme. De nombreuses multinationales de la boisson (Nestlé, Coca-Cola, PepsiCo) possèdent d’ailleurs déjà des usines à proximité des lacs et, en pratique, pompent une eau souterraine qui devrait venir les réalimenter. Cette perspective apparaît d’autant plus menaçante que le Compact ne fait aucune référence au caractère de bien public de l’eau ni à l’obligation de la préserver comme telle : il ne mentionne ni la notion juridique de public trust – couramment utilisée dans le monde anglo-saxon pour définir le statut public de l’eau et imposer sa gestion au profit de tous – ni celle de stewardship, qui définit un standard de protection de la ressource et qui, elle aussi, est fréquemment mise en avant dans ce type de législation. Pire encore, le Compact va jusqu’à considérer explicitement l’eau des Grands lacs comme un « produit ». Les opposants craignent donc que l’interdiction de détournement pèse d’un poids bien faible face au traité de libre-échange ALENA/NAFTA, qui vise explicitement à détruire tout obstacle à la libre circulation des « produits ».

La pollution, un problème non résolu

Outre ces menaces de marchandisation, les Grands lacs souffrent d’une pollution multiforme qui ne bénéficie malheureusement pas de la même mobilisation de la part des cercles dirigeants nationaux et locaux. Il s’agit d’abord d’une pollution bactériologique, issue de réseaux d’égouts saturés ou en mauvais état faute de maintenance, particulièrement forte à proximité d’agglomérations comme Chicago. Des déchets de provenance inconnue se déposent sur les plages. On ne compte plus, par ailleurs, les espèces invasives. De nouvelles espèces de moules, par exemple, absorbent en grande quantité les micro-organismes qui, dans le passé, rendaient l’eau des lacs moins claire et transparente, mais formaient une composante essentielle de la chaîne alimentaire. En conséquence, le fond des lacs reçoit davantage de lumière, ce qui favorise la prolifération d’algues, et les stocks de poissons disparaissent. L’apparition de nouvelles espèces entraîne donc des réactions en chaîne de plus en plus difficiles à comprendre et à maîtriser. Au cours de l’été 2009, ainsi, est réapparue inexplicablement dans le lac Michigan une espèce invasive d’algue déjà repérée dans les années 60, mais dont la croissance avait été stoppée net grâce suite à la limitation des rejets de phosphore agricole. Le réchauffement climatique, en bouleversant la température des lacs et leurs fragiles équilibres, pourrait venir encore aggraver ces disruptions, en chassant les espèces usuelles de poissons d’eau froide comme la truite ou le saumon, au profit de carpes ou de poissons-chats.

La pollution industrielle est également sérieuse et entraîne de véritables désastres sanitaires. On a identifié 360 composés chimiques différents dans les Grands lacs : depuis trois décennies, tumeurs et lésions sont courantes chez les poissons et des troubles de la reproduction affectent les oiseaux piscivores. Sur les dix espèces de poissons les plus précieuses du lac Ontario, sept ont presque complètement disparu. Le beluga du Saint-Laurent est très menacé par la pollution de ce fleuve. Au Québec, les Améridiens souffrent de maladies neurologiques du type Minimata car le poisson, base de leur régime, est contaminé par le mercure rejeté dans les eaux usées des fabriques de pâte à papier. Les effluents de ces usines contiennent en outre des perturbateurs hormonaux – telle la génistéine, un isoflavonoïde d’origine végétale – responsables de l’altération des niveaux des stéroïdes sexuels et des capacités de reproduction des poissons observés chez les espèces capturées près de ces usines.

Cette pollution d’origine industrielle est loin de s’améliorer – elle a même tendance à empirer avec l’extension des zones urbaines et l’industrialisation du côté canadien des lacs. Une étude récente concluait ainsi que, même si la pollution d’origine états-unienne restait encore majoritaire en termes absolus, la part du Canada ne cessait d’augmenter. La performance des usines canadiennes de la région est également particulièrement déplorable en ce qui concerne la pollution atmosphérique, puisque leurs émissions ont augmenté de 3 % alors qu’elles diminuaient de 24 % de l’autre côté de la frontière. En ce qui concerne les rejets de polluants dans l’eau, ils ont augmenté dans les deux pays, de 13 % au Canada et de 23 % aux États-Unis.

Les perspectives sont ainsi loin d’être positives, d’autant plus que de nouvelles menaces se profilent à l’horizon : la pollution issue du lavage des sables bitumeux canadiens, ou encore les effets éventuels du changement climatique. Le coût total de la dépollution des Grands lacs est estimé entre 15 et 20 milliards de dollars US ; d’un autre côté, selon une étude, le coût de la pollution pour le contribuable est déjà de 200 millions de dollars par an du côté états-unien.

Un Accord sur la qualité des eaux des Grands lacs avait été signé dans les années 70 entre États-Unis et Canada. Les engagements pris en matière d’objectifs de réduction de la pollution n’ont pas réellement été suivis d’effets. Alors même la mise en application de cet accord a laissé à désirer, tous les observateurs s’accordent sur le fait qu’il aurait besoin d’une mise à jour significative, pour prendre en compte des problèmes nouveaux comme la multiplication des espèces invasives ou la présence de nouveaux polluants. La problématique du déballastage (cause principale des invasions d’espèces exotiques, puisque les bateaux peuvent passer de l’Océan aux Grands lacs par l’intermédiaire du Saint-Laurent) nécessiterait également la mise en œuvre de mesures draconiennes, mais les régulations appropriées sont lentes à voir le jour. Une convention internationale a vu le jour sur cette question, mais les autorités états-uniennes ont refusé de la ratifier, sous prétexte qu’elle n’irait pas assez loin. La convention n’a pas encore atteint à ce jour le nombre de signatures requis pour entrer en vigueur, et certains observateurs accusent la réticence des États-Unis. Il est cependant exact que les agences fédérales vont appliquer des standards plus contraignants encore que ceux de la Convention (il faut dire que les espèces invasives des Grands Lacs ont commencé à se répandre dans tout le pays).

Une mise à jour de l’Accord général sur la qualité des eaux était prévue depuis de nombreuses années et a récemment été relancée par la nouvelle administration américaine. Le Congrès américain a débloqué près de 500 millions de dollars US pour lancer les opérations de restauration du lac (le coût total est estimé à 20 milliards de dollars US selon le New York Times). On peut espérer que ces démarches marquent le début de nouvelles avancées dans la coopération entre les deux pays. Auparavant, Canada et États-Unis n’avaient pas même réussi à se mettre d’accord sur un système de collecte et de partage des données relatives à la pollution.

SOURCES
– The Great Lakes Compact and the potential privatization of water : an interview with James M. Olson, Circle of Blue. http://www.circleofblue.org/waterne...
– « Senate passes bill to protect Great Lakes », Chicago Tribune, 3 août 2008
– « Partenaires dans la pollution », rapport sur la pollution des Grands lacs publié par Pollution Watch, 2006. http://www.pollutionwatch.org/pub/p...
– Daniel Cusick et Patrick Reis, “Obama Admin Breathes New Life Into Long-Delayed Great Lakes Restoration Program”, Greenwire/New York Times, 13 août 2009. http://www.nytimes.com/gwire/2009/0...
– « The high costs of ballast-water stowaways », Kari Lydersen, Washington Post, 6 septembre 2009. http://www.sfgate.com/cgi-bin/artic...
– Adrienne Appel, IPS News Service, « Greatest of Lakes Hit by Climate Change ». http://ipsnews.net/news.asp?idnews=48956