À contre-courant : un approvisionnement en eau géré par la population à Savelugu, au Ghana

Le Ghana est un pays d’Afrique de l’Ouest qui abrite une population d’environ 20 millions de personnes. Le pays a connu la domination coloniale de diverses puissances européennes, parmi lesquelles les Hollandais, les Portugais, les Danois, les Allemands et les Britanniques, qui ont pillé ses richesses (or, bois et hommes). Son nom colonial de « Côte d’Or » fut remplacé celui de Ghana quand le pays acquit son indépendance de la Grande-Bretagne en 1957 et devint une république en 1960.

La fourniture des services essentiels dans la Côte d’Or d’alors se limitait aux besoins des administrateurs coloniaux et des prêtres vivant dans des enceintes fortifiées et des forts, principalement dans les villes côtières. Cape Coast, le siège du gouvernement colonial, fut la première ville à obtenir l’eau potable en 1928. Après avoir ainsi satisfait aux exigences des colons, le service de l’eau fut alors étendu au personnel auxiliaire de l’administration coloniale. Ce ne fut qu’après avoir satisfait ces classes sociales que l’administration élargit l’accès à l’eau à la population par le biais de « bornes d’eau » collectives – des robinets extérieurs localisés principalement dans des endroits publics comme les écoles, les hôpitaux et les places de marché. Après être arrivé au pouvoir en 1957, le gouvernement nationaliste créa en 1958, dans le cadre de ses tentatives pour matérialiser l’objectif politique de l’autodétermination, un organisme chargé de l’approvisionnement en eau sous la férule du ministère des Travaux et du Logement.

En 1965, le Parlement créait la Société d’eau et d’assainissement du Ghana (GWSC), une entité publique ayant la responsabilité légale de fournir et de gérer les ressources en eau. La décision n’était pas surprenante. La plupart des pays récemment devenus indépendants privilégiaient un mode de développement impulsé par l’État. Ces décisions donnèrent naissance à une énorme institution bureaucratique centralisée, rendant presque impossible la moindre prise de décision au niveau régional, sans même parler du niveau des districts et des sous-districts. La bureaucratie d’État connut aussi des échecs significatifs en raison de la mise à l’écart de la base populaire de toute participation réelle aux prises de décisions politiques.

Pour relever ces défis, l’État et ses principaux donateurs jugèrent qu’il était préférable de décentraliser certaines des activités de la GWSC. Les bailleurs de fonds, en particulier la Banque mondiale, étaient guidés par l’école de pensée économique néoclassique et voyaient la décentralisation comme une première étape dans la réduction des dépenses et de l’influence de l’État dans le domaine de l’eau. Une politique de décentralisation fut mise en œuvre de 1970 à 1985, mais les résultats ne furent pas à la hauteur des objectifs. Le contexte politique contribua également à élargir le fossé entre les services et les usagers. Les militaires dominaient le pouvoir politique et les processus décisionnels, sans laisser de place à la participation citoyenne. La junte militaire (PNDC) domina la scène politique de 1981 à 1992, année où elle se transforma en un parti politique (le Congrès Démocratique National ou NDC) dirigé par J.J. Rawlings, et remporta toutes les élections de 1992 à 2000. Non seulement le PNDC et le NDC étouffèrent la voix des citoyens, mais ils suivirent à la lettre les programmes économiques dictés par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Ces deux institutions saluèrent le Ghana comme un modèle économique à suivre, bien que le règne de la junte militaire ait entraîné une corruption effrénée au sein du secteur public.

Cette corruption n’épargna la GWSC, à un moment où la société fut restructurée pour des raisons de politique fiscale, ce qui entraîna le renvoi de 2000 salariés entre 1990 et 1993. Le gouvernement et les bailleurs mandatèrent la compagnie d’eau privée anglaise Thames pour renforcer les capacités organisationnelles et financières de la GWSC grâce à un soutien financier de la Banque mondiale (Crédit Projet 1342GH). Le Ghana fournit 13,5 millions de dollars US à Thames grâce à un prêt à cet effet de la Banque mondiale. Plusieurs autres contrats similaires furent passés jusqu’en 1997. Finalement, la restructuration ne permit pas d’améliorer l’approvisionnement en eau potable des Ghanéens, et la GWSC était en pleine crise.

L’échec de la première phase du Programme d’ajustement structurel inspiré par les doctrines néoclassiques entraîna l’application d’un nouveau régime économique encore plus draconien. La deuxième phase impliquait une dérégulation massive visant à transférer les ressources publiques à des acteurs privés. En 1993, le gouvernement du NDC accepta la recommandation de la Banque mondiale de restructurer le secteur de l’eau en préparation d’une prochaine privatisation. Ce processus aggrava la situation déjà critique des populations rurales, pour lesquelles l’accès à l’eau représentait déjà le plus lourd fardeau. Le gouvernement avait en effet refusé d’assumer ses responsabilités en matière d’approvisionnement rural, et avait délégué cette charge à des autorités locales sous-financées ou à des philanthropes peu fiables. Cherchant à vendre la GWSC, le gouvernement NDC entama des négociations avec la compagnie d’eau privée Azurix (une filiale d’Enron). Le processus de négociations avec Azurix fut particulièrement nébuleux, et il fut allégué par la suite qu’un ministre avait accepté en 1995 un dessous-de-table de 5 millions de dollars US. Le gouvernement ne parvint pas à faire aboutir l’accord de Participation du secteur privé (PSP), ne voulant pas risquer un scandale de corruption qui aurait pu nuire à sa campagne, 1996 étant une année électorale.

Après avoir finalement remporté ces élections de 1996, le gouvernement du NDC recommença à préparer le terrain pour une privatisation de l’eau, et la Commission des ressources en eau présida à l’attribution de droits sur l’eau et des permis d’extractions, ouvrant les vannes à la vente des ressources en eau à des sociétés privées et des particuliers. En 1999, le gouvernement créa la Ghana Water Company Limited (GWCL), société par actions à responsabilité limitée, qui prit en charge une centaine de réseaux urbains d’approvisionnement en eau relativement importants. Au cours du processus de privatisation, cette centaine de réseaux fut réorganisée en 69 réseaux, et divisée en deux unités commerciales destinées à être vendues à deux sociétés distinctes. Chaque unité commerciale devait être donnée en bail pour une durée échelonnée entre 10 et 25 ans.

En 1995, une vague d’opposition aux politiques néo-libérales – connue sous le nom « Kume Preko » - rejeta les projets du NDC visant à libéraliser l’économie. De nombreuses manifestations massives eurent lieu ; l’État réagit en tuant quatre manifestants. A l’avant-garde des manifestants se trouvaient les leaders du plus important parti d’opposition de l’époque, le NPP (Nouveau Parti Patriotique). Ce parti accéda par la suite au pouvoir, à la suite de quoi il changea d’orientation et se mit, lui aussi, à encourager la privatisation [1].

En 2001, l’Integrated Social Development Center (Centre pour développement social intégré) organisa un séminaire national des acteurs de l’eau dans la capitale, Accra, afin de peser le pour et le contre du projet de « participation du secteur privé ». La conclusion finale du séminaire fut que ce projet, qui avait été enterré par le NDC et était à présent réanimé par le nouveau gouvernement du NPP emmené par John Kufour, ne semblait pas en mesure de satisfaire la demande d’une eau pour tous, surtout pour les populations pauvres. Une déclaration fut signée, dont les signataires formèrent la Coalition nationale contre la privatisation de l’eau (NCAP).

Les membres de la coalition viennent de toutes les institutions civiles du pays ; des organisations syndicales, des étudiants, des communautés et des ONG en font partie. Dès le début du mouvement, le gouvernement s’en est pris violemment à ses membres, les qualifiant entre autres de terroristes antipatriotiques. Mais les militants ne se sont pas laissé intimider par les annonces que le gouvernement a fait publier dans les journaux pour ternir la réputation de la coalition. Cette campagne de diffamation fut orchestrée par le Secrétariat de restructuration du secteur de l’eau, une entité parrainée par la Banque mondiale et le Ministère britannique du développement international (DFID).

Un des arguments de principe en faveur de la privatisation du GWCL était qu’elle entraînerait un afflux d’argent disponible pour le fournisseur de service ; mais cet argument ne tient pas. Initialement, les bailleurs internationaux s’étaient engagés à apporter 500 millions de dollars US, dont la société devait pouvoir disposer par le biais d’un prêt sans intérêt. Les deux compagnies d’eau privées qui remporteraient l’appel d’offres devaient contribuer à hauteur de 70 millions de dollars US chacune par unité commerciale. Ce montant fut contesté et la somme fut ramenée à 30 millions de dollars US. Bientôt, les sociétés privées refusèrent purement et simplement d’injecter même ces montants réduits dans la GWCL, invoquant la dévaluation de la monnaie, l’instabilité politique liée aux attaques du 11 septembre et les conflits armés sévissant dans la région de l’Afrique de l’Ouest qui rendaient les investissements peu attractifs.

Sur recommandation de la Banque mondiale fut alors offert un contrat de service pour une durée de trois ans, devant évoluer en un contrat de location pour cinq ans lorsque les risques politiques et financiers de la région seraient moindres. De façon générale, tous les risques seraient reportés sur l’opérateur public, et tous les profits sur l’opérateur privé [2]. La dette du GWCL serait annulée, et les compagnies d’eau privées ne seraient pas obligées de réaliser des investissements importants [3]. De plus, les sociétés étrangères seraient autorisées à rapatrier 100% de leurs bénéfices et n’auraient aucune obligation de réinvestir dans la GWCL. En conséquence, que la privatisation soit une réussite ou un échec, l’opérateur privé était assuré de réaliser des bénéfices, tandis que le gouvernement ghanéen sombrerait un peu plus dans l’endettement.

M. Lamptey, directeur opérationnel du GWCL, estime que la société a besoin de 100 millions de dollars US par an pour fournir une eau saine sur une base durable. En 2005, le budget du GWCL n’était que de 45 millions de dollars US. Lorsque le contrat de gestion entrerait en vigueur, il disposerait d’un budget situé entre 135 et 145 millions de dollars pour toute la période de cinq ans. La GWCL connaîtrait donc un désinvestissement significatif, puisqu’elle devrait fonctionner sur un budget de seulement 27 à 29 millions de dollars par an dans le cadre de la « participation du secteur privé ». Ce non-investissement de près de 17 millions de dollars US par an dans la GWCL va sûrement provoquer de lourds dégâts dans le secteur de l’eau. Ce n’est pas l’opérateur privé qui fournira les fonds nécessaires afin de maintenir la GWCL en état de fonctionnement, mais les consommateurs d’eau potable qui en supporteront le coût à travers une hausse des prix. Le gouvernement et les bailleurs n’osaieent avouer à la population que les sociétés privées de l’eau, présentées auparavant comme des investisseurs stratégiques, ne sont en fait pour eux que des gestionnaires stratégiques. La Banque mondiale, parallèlement, s’était lancée dans une nouvelle stratégie destinée à s’attirer le soutien des chefs tribaux pour gagner les citoyens ghanéens à la cause de la participation du secteur privé. Le président de la Banque mondiale de l’époque, James Wolfensohn, s’étaient ainsi engagé à offrir un prêt de 30 millions de dollars à un chef ashanti pour lui permettre d’approvisionner en eau et en assainissement plusieurs communautés du pays. Et ce bien que ce chef n’ait aucune expérience préalable dans le domaine de l’eau et de l’assainissement et qu’il n’a aucune légitimité démocratique.

Depuis que le gouvernement et les bailleurs (soutenus par des ONG comme WaterAid) ont exercé une pression soutenue pour que la GWCL soit vendue à Suez, Veolia ou Biwater, les investissements dans la GWCL ont fondu comme neige au soleil. Les pénuries d’eau sont devenues la norme, et les vendeurs d’eau privés profitent de la situation en revendant l’eau des points de remplissage, qu’ils acheminent par camions, à 600% de son prix initial, un prix que la plupart des consommateurs ne peuvent pas payer. Les zones rurales sont les plus touchées. On a également assisté à une recrudescence de la maladie du ver de Guinée (dracunculose), une affection débilitante transmise par l’eau. Le Ghana affiche aujourd’hui le deuxième taux d’infection par la maladie du ver de Guinée au monde, alors que cette maladie avait été presque totalement éradiquée il y a dix ans.

Finalement, en 2006, un consortium appelé Aqua Vitens Rand Limited (AVRL), associant Vitens (Pays-Bas) et Rand Water (Afrique du Sud), signa un contrat de gestion pour prendre en charge la GWCL pour une durée de cinq ans. La Banque mondiale apporta 103 millions de dollars US, le Nordic Fund (banque de développement conjointe des pays scandinaves) 8 millions, et le gouvernement du Ghana 12 millions. Trois ans après le début du contrat, le gouvernement néerlandais a apporté 8 millions supplémentaires pour des travaux de réparation et de maintenance. La signature du contrat entraîna des bouleversements majeurs au sein de la GWCL, comme le licenciement de 1600 employés et l’annulation par le gouvernement de toutes ses dettes envers la compagnie. Les employés restant de la GWCL furent, à part ceux du siège, subordonnés à AVRL. La mise en œuvre du contrat représentait un défi considérable. Une tension permanente, principalement sur des questions de données de base et de contrôle territorial, opposait les cadres dirigeants des sièges respectifs de la GWCL et d’AVRL. Sur le terrain, les employés cherchaient à obtenir l’abrogation du contrat. Au bout de trois ans, les usagers n’ont constaté aucune amélioration notable du service. Les médias font régulièrement état de pénuries d’eau, de problèmes de qualité, et de retards pour réparer les fuites sur les canalisations. Les critiques exprimées par les citoyens sur la qualité du service rendu par AVRL obligea le gouvernement à mettre en place un comité chargé d’en contrôler la performance. Ce comité n’a pas encore rendu son rapport au moment où ces lignes sont écrites. La Coalition contre la privatisation de l’eau a elle aussi mit la pression sur AVRL, en saisissant le Bureau des fraudes pour qu’il étudie les résultats réels d’AVRL au regard de ses engagements contractuels. Tout cela montre bien que le contrat de service est en fait moribond ; les firmes ont d’ailleurs déjà annoncé qu’elles n’en demanderaient pas l’extension. Il semble d’autant plus ironique que Vitens s’apprête à passer un contrat similaire au Malawi, pour les services de l’eau de Lilongwe et Blantyre.

Savelugu : l’investissement et le contrôle public font leur preuve

Savelugu, un village du Nord du Ghana infesté par le ver de Guinée, a démontré que le contrôle des ressources en eau par la population était possible. Le village de Savelugu se compose essentiellement d’agriculteurs et d’intermédiaires, hommes et femmes, qui revendent des produits agricoles. Il se situe également dans un des districts où l’infection par le ver de Guinée est la plus endémique. Savelugu, qui compte 20 000 habitants, totalise 600 cas d’infection, le chiffre le plus élevé du pays. Par la force des choses, la population a réussi à mettre au point un modèle d’approvisionnement fondé sur une appropriation du contrôle de l’eau par les citoyens. Ce modèle fait l’objet de louanges aussi bien de la part des militants et des fournisseurs d’eau de la région que des activistes internationaux.

Savelugu doit son succès à des injections de fonds et de ressources humaines par le gouvernement central, représenté par la GWCL, la communauté, et quelques organisations internationales (UNICEF, GLOBAL 2000, World Vision). La population locale, appuyée par ces organisation, a proposé à la GWCL de lui acheter de l’eau en gros qu’elle se chargerait ensuite de redistribuer.

En prenant ainsi en main la distribution, la communauté parvient à réduire drastiquement les pertes d’eau, à fixer des prix plus basm et aussi à effectuer un entretien régulier et à étendre un peu le réseau [4]. Ce sont les comités de l’eau de la commune qui établissent la grille de tarification, et les tarifs font l’objet de « subventions croisées » pour que le prix de l’eau reste abordable, même pour les pauvres et les personnes âgées. Au moment où ces lignes sont écrites, les cas d’infections par le ver de Guinée ont presque entièrement disparu à Savelugu. Le taux d’accès à l’eau potable est de 74,4%, alors que la moyenne nationale est de 36% pour les populations rurales [5].

Comment ce modèle peut-il être appliqué à d’autres régions du pays et dans le reste du monde ? L’importante mise de fonds nécessaire au développement des infrastructures d’eau requiert en premier lieu un investissement public. La communauté ne peut pas mobiliser seule les capitaux requis d’emblée pour ce type de projets. Il faut également autoriser la communauté à prendre pleinement contrôle du service et de la distribution de l’eau, en renforçant ses compétences en matière de gestion et de suivi du projet. Ce qui doit inclure le recrutement de techniciens compétents, de préférence des personnes de la communauté ou toute autre personne ayant le sens du développement communautaire. Mais la production de l’eau en elle-même doit être prise en charge par une institution publique plus importante. Dans le cas du Ghana, ce devrait être la GWCL.

De pareils programmes ne sont viables que s’ils sont soutenus par des fonds publics. Il est également important de reconnaître que les consommateurs et les membres de la communauté peuvent apporter une contribution significative à la gestion des services publics, ainsi que de démystifier le processus de prises de décisions. L’implication des consommateurs et de la communauté prévient tout risque de suspicion et contribue à instaurer une confiance de la population envers la gestion. La collecte des factures ne susciterait aucune acrimonie si les usagers et la communauté y étaient associés.

Toutefois, les tendances économiques dominantes au niveau international privent les institutions publiques de fonds et sapent leur autorité. C’est un danger qui pèse lourdement sur la réussite d’initiatives comme celle de Savelugu. Le manque d’eau généralisé dans les villes du Ghana, lié au manque d’investissement et au processus de préparation de la privatisation, affecte également aujourd’hui Savelugu. La GWCL de Tamale, principal fournisseur de l’eau potable en gros que reçoit Savelugu, a commencé à lui rationner radicalement l’eau. Heureusement, une récente extension des équipements de Daun a permis d’augmenter à nouveau l’approvisionnement de Savelugu. La situation demeure toutefois précaire. Les rationnements persistent de manière épisodique, en cas de panne à Dalun. Les villes et villages environnants, comme Diare, adoptent le modèle de Savelugu. Ce fait démontre qu’un système comme celui de Savelugu peut avoir un effet démultiplicateur chez ses voisins. Le caractère soutenable du système de Savelugu reste dépendant en dernière instance d’un approvisionnement adéquat depuis Tamale. Bien que la gestion soit efficace, il reste encore bien du travail pour connecter tous les foyers. Le problème de l’accès universel à l’eau doit toujours être envisagé dans un contexte plus large. Il faut une politique et un objectif communs. Les sociétés privées ont reconnu ce besoin, et tentent fébrilement de promouvoir un cadre politique global de l’eau orienté vers la privatisation. Nous devons donc nous battre pour renforcer le financement et le contrôle publics des ressources en eau et de leur gestion, afin d’assurer des échanges fructueux d’idées et de ressources pour le bien commun.

Cet article, paru initialement en 2005 dans la version originale de ‘Reclaiming Public Water’, a été mis à jour en vue de la présente publication.