Renforcer la gestion de l’eau comme bien public – Propositions pour aller de l’avant

Il existe manifestement des alternatives viables à la fois à la gestion privatisée de l’eau et aux entreprises d’État gérées de manière inadéquate. La question n’est donc pas de savoir si la gestion publique de l’eau peut fonctionner, mais comment elle peut fonctionner. En raison de l’obsession idéologique de la promotion du secteur privé qui a dominé la dernière décennie, cette question n’a pas reçu le quart de l’attention qu’elle méritait dans les débats politiques et les processus de prises de décision. Comme cela est expliqué dans le chapitre introductif, la situation actuelle est une situation fondamentalement nouvelle, en raison des nombreux échecs retentissants de la privatisation, d’un retrait des pays en développement de la part des multinationales de l’eau, et d’une prise de conscience, y compris chez les partisans de la privatisation, que ce ne sont pas les investissements privés qui amélioreront la situation des plus pauvres. Le besoin de recentrer les efforts sur l’amélioration de la performance et du taux de couverture des entreprises publiques est désormais évident. L’objet de ce livre est de contribuer à cette réorientation tant attendue.

De nombreux chapitres décrivent comment diverses formes de gestion publique de l’eau ont permis d’accomplir d’importants progrès dans l’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Ces solutions publiques, démocratiques et populaires de gestion de l’eau sont apparues dans des circonstances socio-économiques, culturelles et politiques très variées. Entre autres exemples, on peut citer le succès des services publics et des coopératives de Porto Alegre (Brésil), Santa Cruz (Bolivie) et Penang (Malaisie) ; les améliorations obtenues par les modèles innovants de service public de Caracas (Venezuela), Harrismith (Afrique du Sud) et de la province de Buenos Aires (Argentine) ; et les réussites de la gestion communautaire de l’eau à Olavanna (Kerala, Inde) et Savelugu (Ghana) [1]. Ces diverses approches ont toutes prouvé leur capacité à améliorer l’approvisionnement en eau, notamment pour les populations les plus pauvres.

Dans presque tous les cas, cependant, il s’agit de succès difficilement acquis, tant les obstacles qui s’opposent à l’amélioration d’un service public et citoyen de l’eau sont nombreux. Parmi les plus sérieux de ces obstacles figure le préjugé négatif systématique des institutions financières internationales à l’encontre de l’eau publique, et les conditionnalités privatisatrices liées par les gouvernements du Nord à l’octroi d’une aide au développement en diminution constante. Mais les obstacles politiques, financiers et autres qui s’opposent à la réussite pleine et entière de la gestion publique de l’eau sont loin d’être insurmontables. Il y suffit, essentiellement, d’une véritable volonté politique attachée à créer des conditions et un environnement favorables. Cette conclusion présente un large éventail d’options politiques progressistes. Elle établit également que le renforcement du caractère public et démocratique des services de l’eau est en contradiction fondamentale avec le modèle néolibéral de mondialisation actuellement dominant, qui soumet un nombre sans cesse croissant de domaines de la vie à la dure logique des marchés globalisés.

Sur la base des expériences issues du monde entier présentées dans ce livre, cette conclusion examine quelques thèmes clé, qui devront être débattus et approfondis dans les années à venir. Quelles sont les alternatives pour améliorer et étendre les réseaux d’eau publique et les services d’assainissement tout en relevant les défis de la durabilité, de la justice et de l’accès universel ? Quel est le potentiel de la participation des citoyens et usagers et d’autres formes de démocratisation ? Quelles sont les conditions nécessaires pour réussir une réforme des entreprises publiques visant à les rapprocher des citoyens ? Quels problèmes pose la commercialisation de l’exploitation des services publics de l’eau ? Quelles leçons tirer des efforts pour surmonter l’obstacle récurrent que représente l’accès aux financements nécessaires pour apporter des améliorations ? Quels types de processus politiques entrent en jeu pour développer une gestion publique de l’eau réussie ? Qu’est-ce qui est requis, depuis le niveau local jusqu’au niveau mondial, pour développer, renforcer et mettre en œuvre des services publics urbains de l’eau et de l’assainissement ?

Participation et autres formes de démocratisation

Dans de nombreuses villes évoquées dans ce livre, la participation des citoyens et des usagers, selon des modalités variées, a contribué de façon essentielle aux progrès des services de l’eau en termes d’efficacité, de réactivité et de réussite sociale.

La participation et la démocratisation peuvent prendre de nombreuses formes. Les coopératives de l’eau en Bolivie et en Argentine permettent aux usagers (qui en sont tous des membres bénéficiant du droit de vote) d’exercer une influence directe sur la prise de décision, par exemple à travers les élections au conseil d’administration des entreprises concernées. Cela donne aux usagers l’opportunité de s’assurer que ces entreprises ont des comptes à rendre quant à la manière dont elles accomplissent leur mission de service public non commercial.

À Porto Alegre et dans un nombre croissant de villes brésiliennes, l’implication de la société civile s’est conjuguée à des réformes démocratiques novatrices comme le budget participatif, souvent décrit comme un modèle de « contrôle social ». Comme pour beaucoup d’autres domaines de la vie publique à Porto Alegre, la population décide directement des priorités budgétaires de leur service public de l’eau. À travers un ensemble de réunions publiques, tous les citoyens ont la possibilité de s’exprimer sur les nouveaux investissements prioritaires. À Porto Alegre, le budget participatif a joué un rôle essentiel dans le fait qu’aujourd’hui, 99,5% de la population, même les personnes qui vivent dans les quartiers plus pauvres de la périphérie, ont accès à l’eau potable. Pour une entreprise publique, bénéficier de la contribution active des citoyens, fondée sur leur savoir unique d’habitants et d’usagers, est un atout inestimable. Le sentiment accru de propriété collective contribue à l’amélioration du taux de paiement des factures, et permet ainsi de nouveaux investissements et une meilleure maintenance. La transparence s’en trouve ipso facto améliorée, ce qui tend également à réduire les risques de corruption.

Porto Alegre est une des villes les plus riches du Brésil, ce qui constitue un avantage indéniable quand il s’agit d’améliorer l’accès à l’eau potable, mais qui ne diminue en rien la valeur des succès obtenus par la démocratie participative. À Porto Alegre, comme ailleurs au Brésil, le fossé séparant les riches des pauvres est immense, et avant le début des réformes démocratiques, une grande partie de la population n’avait pas accès à l’eau potable. Recife, ville du Nordeste abritant un très grand nombre de personnes à faibles revenus, a mis en place elle aussi une gestion de l’eau démocratique et participative, et prévoit de très importantes améliorations de l’accès à l’eau dans les années à venir. Le coup d’envoi de ce programme a été donné en 2001 avec un processus participatif de consultation de sept mois qui a débuté par une série de réunions de quartier. Plus de 400 représentants élus au cours de ces réunions participèrent à une conférence délibérative au cours de laquelle pas moins de 160 décisions furent prises concernant l’avenir de l’eau et de l’assainissement à Recife. La conférence consacra le refus de la privatisation et le choix d’une configuration institutionnelle destinée à améliorer et étendre l’approvisionnement public en eau en donnant la priorité aux zones de bidonville. D’autres exemples de gestion participative de l’eau proche de l’exemple de Porto Alegre incluent la ville de Caxias do Sul, dans l’État du Rio Grande do Sul, et celles de Santo André, Jacareí et Piracicaba, toutes trois dans l’État de São Paulo.

Les expériences brésiliennes montrent que l’échelle n’est pas nécessairement un obstacle à la gestion participative de l’eau. Porto Alegre et Recife comptent toutes deux plus d’un million d’habitants, et des modèles similaires ont été mis en place avec succès dans de nombreuses autres grandes villes.

Le modèle de gestion participative de l’eau actuellement en développement à Caracas, au Venezuela, repose lui aussi sur une implication forte de la population dans les zones nécessitant une amélioration de l’approvisionnement en eau, aussi bien dans la prise de décision que dans les travaux de construction et de maintenance. Les populations locales, l’entreprise de l’eau et les élus coopèrent au sein des conseils communautaires de l’eau pour identifier les besoins et les améliorations prioritaires, allouer les fonds disponibles et développer des projets de travaux conjoints. Les usagers exercent un contrôle démocratique sur leur entreprise publique, en la tenant notamment responsable de la mise en œuvre effective des travaux programmés. Des améliorations majeures de l’accès à l’eau potable ont été rendues possibles au cours des cinq dernières années grâce à cette implication croissante des populations et au transfert de compétences vers les communautés locales qui en a résulté.

À Olavanna et dans d’autres villages du Kerala, en Inde, la gestion participative de l’eau a également donné de très bons résultats. À la suite de la Campagne de planification populaire lancée par le gouvernement de l’État du Kerala (qui vise à décentraliser les prises de décision relatives à une partie significative des finances publiques), la population locale a été en mesure d’allouer des fonds publics à l’amélioration de l’accès à l’eau potable. Ces fonds publics ont été complétés par des contributions financières des communautés elles-mêmes. La population locale participe à la planification, mais également à la construction, à la gestion et à la maintenance des réseaux. Le fait d’avoir recours à des technologies appropriées et de ne pas dépendre d’entrepreneurs et d’experts extérieurs permet de réduire considérablement les coûts. Le sentiment de propriété collective qui naît au sein de la communauté se traduit par un meilleur entretien et une meilleure surveillance des équipements, assurant ainsi la pérennité des progrès obtenus. Il est important que les décisions concernant la gestion et l’allocation des fonds publics aient lieu dans le cadre des institutions communautaires préexistantes.

À Savelugu, au Ghana, l’implication démocratique de la population locale et le pouvoir qui lui a été dévolu ont permis de réduire les coûts et de maintenir les fuites sous contrôle, ce qui a contribué à rendre l’eau potable accessible pour tous. Le système de gestion de l’eau de Savelugu, contrôlé par la population, peut être qualifié de « partenariat public-communauté ». En effet, le service public national de l’eau livre l’eau en gros à la population locale, et celle-ci se charge des étapes inférieures du système d’alimentation, y compris la facturation des usagers, la maintenance et les nouveaux raccordements. L’une des caractéristiques les plus importantes de ce système très décentralisé est que chaque quartier a son propre comité de gestion de l’eau, une des raisons qui explique que les fuites aient été réduites à un minimum absolu. Au niveau de toute la municipalité, un conseil de l’eau décide de l’établissement des tarifs afin de garantir un accès universel. Contrairement à Caracas et à Olavanna, le modèle de Savelugu a été développé sans aucun soutien actif de la part du gouvernement, et les améliorations n’ont été rendues possibles que par le soutien financier de l’UNICEF et de plusieurs ONG du Nord.

À Cochabamba, en Bolivie, le terme de « partenariat public-collectif » peut servir à décrire le nouveau modèle alliant propriété municipale, participation et contrôle démocratique qui tente aujourd’hui d’émerger suite à la privatisation désastreuse du service au profit de Bechtel, privatisation à laquelle avait mis fin la « guerre de l’eau » d’avril 2000. L’entreprise municipale de l’eau SEMAPA est actuellement en cours de restructuration pour être mise au service des citoyens, et en particulier des plus pauvres. Lors des élections d’avril 2002, trois des sept membres du conseil d’administration furent élus par les habitants des zones Sud, Centre et Nord de la ville. Dans le même temps, la SEMAPA s’est engagée dans un modèle de co-gestion avec les « comités de l’eau » qui alimentaient en eau depuis des années les communautés pauvres non raccordées de la zone Sud de la ville. Pour étendre les raccordements au réseau dans ces zones périurbaines, la SEMAPA coopère avec les comités de l’eau, mettant à profit leur capacité de fourniture des services dans leurs communautés locales, tandis qu’elle se charge de fournir l’eau en gros. Bien qu’une série d’éléments continuent de mettre en péril la réussite à long terme de cette coopération, ce partenariat public-collectif est une configuration nouvelle et innovante qui peut contribuer au dépassement des tendances centralisatrices des services publics et résoudre les problèmes d’accès dans les zones périurbaines.

Une autre forme encore de gestion participative est illustrée par l’entreprise publique de l’eau de la province de Buenos Aires, en Argentine. Celle-ci est gérée depuis 2002 par les employés eux-mêmes et leur syndicat, et fournit de l’eau à plus de trois millions de personnes. Les employés ont repris en main l’entreprise pour faire face à la situation d’urgence créée par le retrait de lorsque l’exploitant privé de la concession, Azurix (une filiale d’Enron), suite au refus du gouvernement provincial d’accepter une augmentation des tarifs exigée par la firme états-unienne en dépit de la qualité pitoyable du service rendu. La possibilité de se retirer, il faut le noter, constitue une différence fondamentale entre les titulaires de concession privées et les services publics locaux de l’eau. En coopération avec les représentants des usagers qui participent à la gestion et la supervisent, les employés sont parvenus à remettre sur pied l’entreprise publique (Aguas Bonaerenses S.A.) après quelques années de gestion calamiteuse de la part d’Azurix. Une coopérative d’employés similaire gère avec succès la concession d’eau de deux sections de Dhaka, la capitale du Bangladesh [2].

Il existe également de nombreux exemples de gestion publique de l’eau efficace et équitable où la participation des usagers n’a joué aucun rôle majeur, comme c’est le cas pour le service public de l’eau PBA à Penang, en Malaisie, décrit dans ce livre. Un élément clé expliquant la réussite de PBA est l’engagement très fort, au sein de la direction du service public comme au niveau des employés, en termes d’excellence du service public et de service à l’ensemble de la population. L’entreprise publique est opérationnellement autonome du gouvernement d’État, ce qui prévient toute ingérence nuisible. L’efficacité, la transparence et la responsabilité de l’entreprise sont également renforcées par la dynamique politique de cet État, qui fait par exemple que les partis politiques concurrents exercent une surveillance constante. On trouve de nombreux autres exemples remarquables, toujours dans les pays du Sud, comme à Phnom Phen, au Cambodge, où le nombre de foyers qui reçoivent l’eau courante est passé de 25% à près de 80% au cours des 10 dernières années [3]. De nombreux autres exemples ont été documentés par l’Unité de recherche de l’International des Services publics (PSIRU) [4].

Même s’il faut éviter de les considérer comme des panacées à mettre en place quelle que soit la situation, et que dans certaines circonstances, elles puissent s’avérer impraticables, la participation et la démocratisation, sous leurs multiples formes, peuvent être de puissants instruments de changement positif dans un grand nombre de circonstances. Elles offrent, de manière générale, la possibilité d’améliorer la qualité des prises de décision et de la gestion, l’efficacité et la réactivité, ce qui contribue à améliorer la fourniture de services. Les prises de décisions concernant l’approvisionnement en eau dans les villes du Sud se retrouvent souvent au centre d’intenses batailles politiques où les intérêts des élites politiques et économiques s’opposent à ceux des plus pauvres. Lorsque la démocratisation se traduit par un contrôle politique accrû de la part des populations marginales et pauvres, cela augmente les chances que les besoins de ces populations soient satisfaits.

La participation, telle qu’elle est décrite dans les chapitres de ce livre, est fondamentalement différente de celle dont la Banque mondiale et la plupart des bailleurs internationaux font la promotion. Pour ces puissantes institutions, la « participation » n’est souvent qu’un simple instrument visant à faire accepter la privatisation et la commercialisation, en missionnant par exemple des consultants pour évaluer la propension à payer des usagers pour aider les investisseurs privés dans leurs décisions concernant les niveaux de services et de tarifs. De même, le Conseil mondial de l’eau, think tank néolibéral très controversé responsable de l’organisation du Forum mondial de l’eau, a récemment adopté un nouveau discours qui use à foison du terme « participation publique » et d’autres incantations du même acabit [5] . Rien n’indique, pourtant, que le Conseil mondial de l’eau ait renoncé à promouvoir l’agenda des grandes multinationales de l’eau, comme il l’a fait lors des précédents Forums mondiaux de l’eau. Les exemples de gestion participative de l’eau décrits tout du long des pages de ce livre supposent une véritable et profonde démocratisation de la prise de décision, habilitant la population à changer, s’il le souhaite, le mode de fourniture du service de l’eau. Bien plus qu’un outil permettant d’orchestrer le consentement des populations, la participation vise à leur émancipation.

Environnements favorables

Qu’est-ce qui constitue un environnement favorable aux niveaux local, national ou international dans lequel diverses approches de gestion publique de l’eau centrée sur les citoyens ont une chance de succès ? Parmi les facteurs les plus importants, on peut citer la disponibilité locale de ressources en eau, la capacité des administrations publiques à fournir des services et, de manière cruciale, le soutien politique – ou l’absence de soutien – de l’État, des institutions internationales, des gouvernements et des partis politiques.

Depuis les années 1990, en Argentine, les gouvernements nationaux et régionaux se sont activement opposés, pour des raisons idéologiques, au développement des coopératives et des entreprises publiques, malgré leurs performances souvent excellentes. Bien qu’il y ait de fortes raisons de penser que les coopératives sont capables de fournir l’eau dans de nombreuses autres villes, y compris de taille importante, de façon plus efficace et socialement plus responsable que les sociétés privées, l’élite politique néolibérale s’est montrée peu disposée à permettre que cette piste soit explorée. De même, la réforme des services publics existant n’a jamais été prise en compte comme alternative possible au programme de privatisation encouragé par la Banque mondiale et par le Fonds monétaire international (FMI). Et c’est malheureusement un état de fait que l’on retrouve dans de nombreux pays à travers le monde.

À Cochabamba, en Bolivie, les gouvernements locaux et nationaux étaient hostiles aux efforts visant à mettre en place une gestion participative et publique de l’eau. Les promoteurs du contrôle démocratique ont donc dû opérer dans des circonstances tr ès difficiles, avec des marges de manœuvre politiques restreintes. Le modèle de gestion de l’eau qui émerge actuellement reste moins démocratique, moins transparent et moins responsable que ne le souhaiterait la société civile, reflétant un rapport de forces permanent. Les réformes et les améliorations obtenues l’ont été grâce à la force acquise par les mouvements populaires dans ce domaine. La vision qui sous-tend le partenariat public-populaire à Cochabamba est comparable aux systèmes participatifs de planification de Porto Alegre ou du Kerala, mais, à Cochabamba, il n’y a quasiment pas d’argent à propos de l’affectation duquel la population pourrait prendre des décisions. Ce manque de ressources décourage de toute évidence la participation active.

Dans une autre ville bolivienne, Santa Cruz, un facteur important qui a fait la réussite de la coopérative de l’eau municipale est son indépendance des partis politiques, et le fait que la ville et son service public de l’eau ont été ignorés, mais pas entravés, par le gouvernement national. Le service public a été transformé en coopérative en 1979, à une époque où l’idéologie néolibérale ne faisait pas encore obstacle aux politiques de l’eau centrées sur les populations. Le statut de coopérative (et un contexte bien moins politisé qu’à Cochabamba après la guerre de l’eau et la déprivatisation) a garanti à cette coopérative l’autonomie nécessaire pour se libérer de l’ingérence politique, de la bureaucratie, du copinage et de la corruption, courants dans d’autres villes de Bolivie.

Santa Cruz et, de façon bien plus immédiate, Cochabamba font actuellement face à une pénurie d’eau, un problème de plus en plus fréquent dans de nombreux endroits du monde. Tandis que la demande augmente en raison de l’industrialisation, de l’urbanisation, de la rapide expansion de l’agriculture intensive (souvent destinée à l’export) et d’autres tendances liées à la mondialisation économique, les conflits à propos des ressources en eau s’intensifient. Améliorer la gestion des ressources en eau afin d’en garantir une disponibilité durable représente un enjeu crucial pour les zones urbaines du monde entier. Tout modèle progressiste d’approvisionnement urbain en eau doit intégrer une approche durable des ressources en eau et maintenir un équilibre entre besoins urbains et besoins ruraux.

L’expérience de Cochabamba montre qu’il faut beaucoup de temps pour changer une entreprise publique dysfonctionnelle, surtout quand l’élite politique locale s’oppose à un tel changement. De manière plus générale, l’absence d’une tradition d’administration publique efficace signifie que le développement de services publics performants doit se faire à partir de rien, ou au mieux sur des bases très précaires. À titre d’illustration, il est intéressant de comparer les conditions difficiles de la remunicipalisation à Cochabamba avec ce qui s’est passé dans la ville française de Grenoble. À Grenoble, l’existence antérieure d’une administration publique locale efficace, la faiblesse extension de la pauvreté et la disponibilité de ressources en eau douce abondantes en raison de la proximité des Alpes constituent un environnement bien plus favorable au succès de l’approvisionnement public en eau. Autrement dit, la réussite est bien plus improbable à Cochabamba. Le succès n’est aucunement garanti, surtout dès lors que la population locale est susceptible de perdre patience si aucune amélioration concrète d’intervient dans son approvisionnement en eau. La solidarité internationale est absolument nécessaire pour surmonter les nombreux obstacles qui s’opposent à l’amélioration de l’approvisionnement en eau à Cochabamba.

La capacité administrative du secteur public local à assurer les services publics est, à l’évidence, un facteur crucial. Pour un grand nombre de raisons, décrites dans le chapitre introductif, les administrations publiques, particulièrement dans les pays en développement, manquent souvent de ressources ou ne sont pas capables de fournir un service public qui requiert d’importantes infrastructures de réseaux et des compétences organisationnelles comme la réactivité face à la demande. Cette réalité a souvent été utilisée, à tort, comme un argument en faveur de la privatisation – laquelle s’est avérée une fausse solution, surtout dans les villes qui comptent une importante population à faible revenu. Il est clair que la capacité à fournir des services publics est un aspect fondamental des sociétés démocratiques, indispensable pour concrétiser le droit à l’eau.

Une manière possible de surmonter la faible capacité administrative du secteur public local est de mettre en place des partenariats public-public. En Afrique du Sud, le partenariat public-public entre le gouvernement local de la ville de Harrismith et un important service public de l’eau d’une autre province du pays a donné de bons résultats. Cette expérimentation sur trois ans a montré que le partage – et, espérons-le, le transfert – de compétences managériales et techniques peut contribuer à des améliorations rapides de l’approvisionnement public en eau. La participation et l’ample consultation qui ont eu lieu au niveau du district constituent également une caractéristique fondamentale de la réussite relative, sur le plan financier et au-delà, de ce partenariat public-public. Grâce aux enseignements tirés de ces consultations, à une politique de tarification sociale et au soutien des communautés, Harrismith n’est pas victime des taux très élevés de non-paiement caractéristiques de la plupart des concessions privatisées d’Afrique du Sud. Cette expérience n’a pu avoir lieu que grâce aux subventions financières accordées par le gouvernement aux populations pauvres, qui ont été bien gérées administrativement grâce au partenariat.

Le projet de partenariat public-public a conduit à des améliorations concrètes, mais n’est pas parvenu à surmonter l’immense retard accumulé en termes d’accès à l’eau potable dans les communautés indigentes des townships de Harrismith. Il semble difficile d’atteindre l’objectif de l’accès à l’eau pour tous sans une politique bien plus ambitieuse visant à combattre la pauvreté et à redistribuer la richesse à l’échelle locale et nationale. En raison des conditions socio-économiques déplorables qui y règnent, des émeutes ont éclaté en août 2004 dans le township de Intabazwe, à Harrismith. La population locale demandait des aides gouvernementales au logement, une amélioration des services de l’eau et de l’électricité, des opportunités d’emploi et, dans l’ensemble, un développement social. Le 17 août, la police a ouvert le feu sur les manifestants, tuant un jeune de 17 ans, Tebogo Molois, et blessant des douzaines d’autres personnes.

Au Ghana, les réussites obtenues grâce au partenariat public-communauté à Savelugu sont à présent compromises par le fait que la Ghana Water Company (GWCL) n’arrive plus à approvisionner la communauté en quantité suffisante. La crise croissante de la GWCL est en grande partie due au manque de financement, lequel s’explique par les efforts conjoints du gouvernement central et de la Banque mondiale pour préparer la compagnie à la privatisation. Ce point illustre l’importance de politiques nationales et internationales visant à faciliter, plutôt qu’à entraver, les solutions publiques, participatives ou non, de gestion de l’eau.

Dans les villes brésiliennes comme Porto Alegre et Recife, mais aussi au Kerala en Inde, et à Caracas au Venezuela, les améliorations ont été obtenues grâce au rôle facilitateur et mobilisateur des gouvernements nationaux et locaux, ainsi que des partis politiques. Au Kerala, des formes participatives et décentralisées de budgétisation ont été initiées et consolidées par le gouvernement de l’État, dominé par le Front démocratique de gauche. Dans les villes brésiliennes comme Recife et Porto Alegre, les améliorations ont été obtenues grâce à l’engagement et à la détermination des maires et des conseillers municipaux locaux du Parti des travailleurs (PT). Le budget participatif a été introduit et institutionnalisé après les victoires électorales du PT, par les gouvernements locaux qui se sont installé après ces victoires. À Caracas, également, la gestion participative de l’eau s’est développée grâce à un appui soutenu du gouvernement, si ce n’est directement sous son impulsion. Dans le contexte profondément polarisé de la politique vénézuélienne, cela signifie que certains quartiers qui s’opposent au gouvernement Chavez refusent également la gestion communautaire de l’eau. Ce qui pose clairement la question suivante : la gestion participative de l’eau survivrait-elle si l’opposition parvenait à reprendre le pouvoir ? De même, la question s’est posée de savoir si la gestion participative de l’eau (et la démocratie participative dans son ensemble) survivrait à Porto Alegre à la défaite du PT lors des élections municipales d’octobre 2004. On a constaté, de façon encourageante, que la coalition qui a pris la relève du PT a promis de préserver le budget participatif. Si l’avenir de la démocratie participative se trouvait sérieusement menacé, on peut supposer que 16 ans de démocratie radicale ont doté la population d’une détermination suffisante pour défendre leurs acquis et leurs droits.

Une nouvelle éthique du service public

Même s’il est vrai que de nombreux services publics du Sud souffrent d’une certaine bureaucratisation et ne parviennent souvent pas à répondre aux besoins des plus pauvres, ce livre décrit de nombreuses tentatives de renforcement des capacités de l’administration publique, que celles-ci soient impulsées par l’État, par les employés ou par la société civile. Ces tentatives impliquent souvent une redéfinition et une réinvention radicales du service public et du sens même du « public » (la qualité de ce qui est public et de qui appartient à la communauté). La plupart des entreprises performantes décrites dans ce livre ont amélioré l’accès à l’eau et à l’assainissement par le biais d’une vision de service public répondant à des objectifs sociétaux plus larges, parmi lesquels la démocratie, la durabilité environnementale et la sécurité humaine.

De fait, une des caractéristiques communes de ces entreprises publiques réformées de l’eau est le développement d’une nouvelle éthique de service public. Le « public » est redéfini comme allant bien au-delà de la simple propriété publique ou de la gestion par des fonctionnaires. Dans de nombreux cas, l’intériorisation et la consolidation de la philosophie consistant à se mettre au service des besoins du public est facilitée par la participation directe des citoyens et d’autres formes d’interaction avec les usagers. Cette notion progressiste du « public » est d’une importance cruciale pour répondre à certains défis comme celui d’offrir l’accès à l’eau potable aux groupes marginalisés des périphéries urbaines et, de façon plus générale, celui de parvenir à une gestion durable des ressources pour des villes en perpétuelle croissance.

Une nouvelle éthique de service public a fait son apparition au travers d’un éventail varié de formes non commerciales de gestion de l’eau, depuis les coopératives jusqu’aux services municipaux, en passant par des entreprises sous contrôle public. Le service d’eau de Penang, en Malaisie, dont les actions sont en partie aux mains des salariés et des usagers, a développé une éthique publique de haut niveau qui lui permet de fournir à tous une eau de très bonne qualité à des tarifs abordables.

Inquiétudes sur la commercialisation

Plusieurs chapitres de ce livre illustrent certaines tendances contradictoires relativement à l’avenir des services publics de l’eau. Tout d’abord, l’influence de l’idéologie néolibérale entraîne une convergence très problématique des pratiques des services publics et des entreprises privatisées. L’introduction de modèles économiques et de méthodes de gestion d’inspiration (auxquels on se réfère souvent sous l’appellation générale de « nouvelle gestion publique » ou new public management - NPM) mène à des formes de commercialisation qui ne cadrent souvent pas avec le type d’éthique de service public décrit ci-dessus. Cette tendance est visible, par exemple, dans l’exploitation de la EAAB à Bogota, en Colombie. L’externalisation de certaines tâches essentielles à des entrepreneurs privés et l’introduction de conditions de travail « flexibles » sont des exemples d’adoption de modèles de fonctionnement spécifiques aux entreprises privées.

En continuité avec cette évolution, on observe que certaines entreprises publiques comme la EAAB, mais aussi Rand Water en Afrique du Sud et la PBA en Malaisie, étendent de plus en plus leurs opérations à l’étranger. Quand bien même elles arrivent à maintenir une certaine éthique de service public dans leur exploitation nationale, ces compagnies opèrent à l’étranger en fournisseurs d’eau commerciaux comme les autres.

Financer l’eau publique

Le financement est un défi majeur pour toutes les communautés qui souhaitent garantir l’eau pour tous. L’exploitation au quotidien d’une entreprise d’eau a un coût, et étendre l’accès à l’eau requiert des investissements préalables importants. Il y a essentiellement deux façons de payer l’approvisionnement public en eau : les impôts et les factures aux usagers.

Certaines villes évoquées dans ce livre disposent d’un système d’approvisionnement exemplaire, où l’eau est entièrement payée par les contributions des usagers (recouvrement intégral des coûts), mais à travers un jeu de subventions croisées, ou par le biais de « tarifs échelonnés », de façon à ce que les plus gros consommateurs paient proportionnellement davantage. Les impôts servent en général à financer l’extension et le développement des réseaux, ou encore à fournir des subventions pour réduire la charge supportée par les usagers à travers la facturation de l’eau. Lorsque les gouvernements ou les municipalités empruntent de l’argent ou vendent des obligations pour financer les investissements, le coût de ces emprunts est habituellement supporté par les impôts. Dans certains pays, comme l’Irlande, les services d’eau sont presque entièrement financés par le biais d’un impôt prélevé par le gouvernement central. Certains des entreprises publiques de l’eau décrites dans ce livre ont réussi à combiner un élargissement du service à des structures de tarification sociale, permettant ainsi à tous citoyens, y compris les plus pauvres, d’avoir accès à l’eau à un tarif abordable. À Porto Alegre, par exemple, le DMAE réaffecte les excédents générés par les tarifs plus élevés payés par les usagers riches à un fond d’investissement qui finance de nouvelles infrastructures d’eau et d’assainissement pour tous ceux qui en ont besoin.

En Afrique du Sud, comme dans de nombreux autres pays à travers le monde, les politiques néolibérales de recouvrement de coût (sans subventions croisées) entraînent de très graves problèmes d’accessibilité financière de l’eau, et des millions de foyers pauvres ont vu leur alimentation coupée. Les compteurs prépayés installés dans de nombreuses communautés pauvres d’Afrique du Sud constituent une violation flagrante du droit humain à l’eau. Alors que la Constitution sud-africaine garantit 6 000 litres d’eau gratuite par foyer, le droit à l’eau n’est pas respecté en pratique, et les 6 000 litres d’eau gratuits par foyer se sont en outre avérés insuffisants pour les familles les plus pauvres, souvent nombreuses. Pour garantir réellement une eau à un tarif abordable pour tous, il faudrait au moins doubler la quantité d’eau gratuite spécifiée par la Constitution, tout en maintenant des subventions croisées qui garantissent des tarifs bas pour les personnes à faible revenus.

Les obstacles financiers qui freinent l’extension de l’approvisionnement en eau peuvent également être surmontés à travers une réduction des coûts de fonctionnement et une plus grande efficacité. En s’attaquant de façon ambitieuse aux fuites et en améliorant la facturation, on peut obtenir une réduction du taux de pertes et améliorer la viabilité financière du service. À Penang, en Malaisie, les taux de pertes très faibles permettent au service d’avoir les tarifs d’eau les plus bas du pays. Dans la ville brésilienne de Matão, la privatisation semblait être le seul choix possible pour le gouvernement local, dont les caisses étaient vides et qui avait besoin d’investir pour étendre le raccordement au réseau d’une population en croissance rapide. Suite à un processus de consultation publique, le service fut réorganisé, avec une structure tarifaire différente et des mesures d’incitation pour réduire les fuites et le gaspillage [6]. Ces changements améliorèrent la santé financière du service et permirent de résoudre le problème de ressource en eau. Il est évident qu’il s’agit aussi d’une question de durabilité environnementale : réduire les fuites peut également contribuer à parer aux menaces de pénurie d’eau et peut même rendre inutiles la nécessité de réaliser d’importants investissements, comme de nouveaux barrages.

La participation citoyenne peut contribuer à maintenir le service de l’eau en bonne santé financière, comme c’est le cas à Porto Alegre. Non seulement le gouvernement y donne aux citoyens le pouvoir de définir les priorités d’allocation des fonds publics, mais ces derniers sont également impliqués dans le contrôle de la mise en œuvre des décisions et des projets. Les habitants des zones où l’on construit des infrastructures d’eau participent à des commissions qui supervisent les entrepreneurs durant les travaux. Autrement dit, l’entreprise municipale et les entrepreneurs externes sont soumis à une surveillance constante, ce qui contribue à réduire les coûts des nouveaux projets de construction.

L’accès aux financements nécessaires aux investissements d’extension et d’amélioration de l’approvisionnement en eau est un obstacle pour la plupart des villes du Sud. Le modèle de Savelugu, dans le Nord du Ghana, a été rendu possible grâce au financement de l’UNICEF et d’ONG internationales, mais les communautés qui souhaitent établir des modèles semblables ne peuvent pas toutes compter sur la philanthropie. Pour des populations appauvries, des financements externes sont nécessaires pour couvrir les importants investissements requis d’emblée. Ce fait constitue une illustration du rôle crucial des gouvernements nationaux et de l’importance des financements internationaux et de l’accès aux prêts.

Il y a beaucoup à améliorer dans l’approche des gouvernements du Sud vis-à-vis de l’approvisionnement en eau. Dans de nombreux pays, l’accès à l’eau pour les plus pauvres n’est pas la première des priorités, et ce sont souvent les approches néolibérales qui dominent au sein des élites locales et dans les processus politiques de décision. Tout à fait à l’opposé de l’expérience de dévolution démocratique des responsabilités qui a caractérisé la décentralisation des décisions d’attribution des fonds gouvernementaux au Kerala, nombre de pays du Sud ont connu au cours des dernières décennies une forme très différente de décentralisation. Suivant en cela les conseils des institutions financières internationales, les gouvernements se sont défaussés de leurs responsabilités sur les municipalités locales tout en les privant des fonds nécessaires pour s’acquitter de leurs nouvelles obligations. Ce qui a eu, comme on pouvait le prévoir, des répercussions négatives sur l’accès aux services fondamentaux, ne laissant souvent pas d’autre alternative que la privatisation.

En même temps, le contexte actuel de mondialisation néolibérale offre tout le contraire d’un environnement favorable à l’amélioration et à l’extension de systèmes publics de gestion de l’eau centrés sur les intérêts des populations. Pour une grande partie des populations du Sud, ainsi que des pays d’Europe Centrale et de l’Est, la libéralisation commerciale et autres réformes néolibérales ont entraîné une augmentation du chômage et une marginalisation économique. Les gouvernements doivent faire face à des budgets qui ne cessent de diminuer en raison de rentrées d’impôts décroissantes, à quoi s’ajoute souvent un service de la dette démesuré. Il faut additionner à cela la pression qu’exercent les institutions financières internationales, les agences d’aide au développement et les négociateurs commerciaux en faveur de la libéralisation et de la privatisation. Ces différentes politiques néolibérales sont en contradiction fondamentale avec développement de services publics pour répondre aux besoins fondamentaux. On ne peut, semble-t-il, envisager des solutions durables que si ce modèle de développement est remplacé par une autre mondialisation, qui facilite les solutions publiques progressistes au lieu de les entraver.

Les pays du Sud étant souvent appauvris par un système économique mondial injuste et une dette débilitante, les emprunts auprès des institutions financières internationales sont actuellement l’une des seules façons pour leurs gouvernements et leurs municipalités de lever des fonds extérieurs et investir pour généraliser l’accès à l’eau. Le drame est que la plupart des institutions financières internationales continuent de défendre la privatisation avec obstination et se servent de divers moyens de pression, plus ou moins insidieux, pour l’imposer aux emprunteurs. Les gouvernements du Nord et les institutions financières internationales continuent d’user de la finance comme d’un instrument politique de pression sur les gouvernements du Sud afin de les forcer à adopter des réformes néolibérales. L’Union européenne et plusieurs gouvernements européens utilisent l’aide qu’ils octroient pour encourager la privatisation. La volonté de financer des opérations n’associant pas le secteur non privé demeure quasi inexistante.

Il y a des exceptions, comme les prêts que la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) accorde aux coopératives d’Argentine et de Bolivie. La coopérative de Santa Cruz, en Bolivie, est menacée de ne pas voir ses prêts reconduits, non pas en raison de sa situation financière, qui est très saine, mais de l’endettement du gouvernement national. Porto Alegre et Recife ont obtenu des prêts auprès des institutions financières internationales après d’âpres négociations au cours desquelles la Banque mondiale a poussé avec obstination en faveur d’une privatisation. La légitimité démocratique des entreprises publiques et la fermeté du soutien politique des maires ont permis de résister à ces pressions et d’obtenir des prêts sans aucune condition portant atteinte à l’essence même de ces modèles participatifs.

À Cochabamba, la Banque interaméricaine de développement (BID) a en effet concédé un prêt au nouveau SEMAPA, mais assorti de conditions qui constituaient autant d’entraves à la réforme de ce service public et compromettaient même le soutien populaire à cette réforme en repoussant toute amélioration visible de l’approvisionnement en eau. En Indonésie, la majorité des entreprises publiques d’eau sont engluées dans une crise d’endettement suite aux emprunts contractés auprès des institutions financières internationales au cours des années 90. Le piège de la dette qui se referme sur eux sape la viabilité de ces services publics et ouvre la voie, de facto, à la privatisation. Les prêts des institutions financières internationales, libellés en devises étrangères en raison des risques de dévaluation et de crise de change, présentent souvent des taux d’intérêt très élevés. Ayant conclu que les prêts des institutions financières internationales font plus de mal que de bien, les groupes de la société civile, rassemblés au sein du réseau Jubilé Sud, font campagne pour que la Banque mondiale et les autres institutions similaires se retirent entièrement du Sud.

Les mécanismes de financement non assortis de conditions politiques et conçus pour servir des buts sociétaux, non des objectifs économiques et idéologiques, font cruellement défaut. Exception faite de la redistribution progressive, d’une importance capitale, par le biais des impôts et de tarifs d’eau basés sur des subventions croisées, il existe un large panel d’options de financement local et national, parmi lesquelles l’émission de bons du trésor municipaux [7]. Accroître les flux financiers internationaux destinés à l’extension de l’accès à l’eau pour les plus pauvres en accroissant les budgets d’aide au développement des gouvernements du Nord constitue une option simple en ce sens, laquelle doit bien sûr se conjuguer à la volonté de mettre fin aux conditionnalités et pressions actuelles en faveur de la privatisation. Il est important de se rappeler qu’une simple fraction des dépenses militaires actuelles suffirait à financer l’accès universel à l’eau potable. En Europe, il a été proposé de mettre en place à cette fin une modeste taxe sur les bouteilles d’eau minérale. Une telle taxe pourrait rapporter des milliards d’euros, mais largement moins que les énormes sommes que pourrait rapporter la taxe Tobin sur les transactions financières spéculatives internationales.

Mouvements, luttes et solutions pour l’eau publique

Comme de nombreux chapitres de ce livre le démontrent, les mouvements sociaux contribuent de façon active à la préservation et à l’amélioration du caractère public des services d’eau et d’assainissement dans le monde. À travers la pression publique qu’ils exercent sur les gouvernements et les entreprises publiques pour réformer et améliorer l’accès à l’eau potable, de tels mouvements jouent un rôle fondamental dans la promotion d’une eau durable pour tous. Dans de nombreux pays, les mouvements sociaux se mobilisent pour défendre les intérêts des populations marginalisées face aux politiques néolibérales soutenues par les élites politiques et économiques. Justice sociale et démocratisation des prises de décision de gestion de l’eau sont indissociablement liées.

L’exemple de Cochabamba et de nombreuses autres villes évoquées dans ce livre montrent comment les modèles d’approvisionnement public en eau sont, en grande partie, façonnés par les luttes politiques qui les ont précédées. Le processus politique de revendication d’une réforme des entreprises publiques et de recherche d’alternatives à la privatisation détermine la nature de l’approche de gestion publique adoptée. Ces luttes politiques sont donc un facteur essentiel pour comprendre l’avenir de l’approvisionnement en eau.

Les coalitions de mouvements anti-privatisation qui émergent dans différents pays du monde, comme le montrent les derniers chapitres de ce livre, vont au-delà de la simple résistance. Ces mouvements, qui réunissent un large éventail d’acteurs – depuis des environnementalistes jusqu’à des groupes de femmes, en passant par des militants locaux, des syndicats, des partis politiques et des responsables d’entreprises publiques – sont souvent porteurs de visions politiques très élaborées et de propositions concrètes d’alternatives de secteur public.

C’est sans aucun doute le cas en Uruguay où, lors du référendum d’octobre 2004, une grande majorité des électeurs a voté en faveur d’amendements constitutionnels visant à définir l’eau comme un droit humain et à en proscrire la privatisation. L’amendement constitutionnel défendu par une coalition de mouvements attribue un rôle central à la participation des usagers, des communautés et de la société civile à tous les niveaux de la gestion de l’eau et de ses institutions. Une véritable participation publique y est envisagée afin d’améliorer davantage la gestion des entreprises publiques d’eau. Même si celles-ci fonctionnent dans l’ensemble de façon très efficace, des améliorations restent possibles, ne serait-ce que de mettre un frein à la pratique nuisible de politiciens en échec qui se servent de ces entreprises comme moyens de s’octroyer une retraite confortable.

S’inspirant de la victoire obtenue en Uruguay, les activistes de la société civile argentine ont eux aussi lancé une campagne exigeant un référendum pour faire reconnaître l’accès à l’eau comme un droit humain fondamental et l’eau comme un bien public soustrait à la privatisation. Une coalition de plus en plus large d’ONG du monde entier revendique que les gouvernements s’engagent dans la négociation d’une convention internationale sur le droit à l’eau dans le cadre des Nations unies. Une telle convention doit fournir un instrument juridique solide pour garantir le droit à une eau potable pour tous et s’assurer que l’eau ne soit pas traitée comme une simple marchandise [8].

En Ukraine, des ONG comme MAMA-86 luttent contre la privatisation, mais s’efforcent également d’améliorer l’alimentation publique en eau, face à un État post-communiste en crise qui se soustrait peu à peu à ses responsabilités en matière de fourniture de services essentiels à ses citoyens. MAMA-86, par exemple, travaille en collaboration avec des écoles, des hôpitaux et d’autres institutions publiques pour améliorer la qualité de leur approvisionnement en eau. Elle encourage l’installation de compteurs d’eau et la prévention du gaspillage par le biais de campagnes d’information, et travaille également en lien étroit avec les entreprises publiques d’eau, comme dans la ville de Soledar, pour améliorer l’approvisionnement.

Aux Philippines, le service assuré par le secteur public était de si mauvaise qualité que la population ne s’est pas d’emblée inquiétée de la privatisation en 1997. Après l’échec désastreux de la privatisation, il n’est pas envisageable d’en revenir à un service public d’approvisionnement en eau tel qu’il existait avant 1997. Le Water Vigilance Network (« Réseau de vigilance sur l’eau ») propose des méthodes concrètes pour permettre aux services publics de surmonter des risques comme la bureaucratisation, l’inefficacité et le manque de réactivité vis-à-vis des besoins des plus pauvres. Cette coalition de la société civile a distingué un ensemble cohérent de critères auxquels doit satisfaire toute alternative de secteur public, et qui comprennent les ressources financières, la compétence institutionnelle, un système indépendant de régulation, la transparence, la responsabilité et des grilles de tarifs sociales, pour n’en mentionner que quelques-uns. Un nouveau service public de l’eau qui gérerait l’approvisionnement de la zone Ouest devra non seulement respecter ses objectifs contractuels, mais devra également soutenir la comparaison avec le fournisseur privé qui gère la moitié Est de la ville. Cette double pression devrait sans doute conduire à une amélioration des résultats et une plus grande responsabilité de l’entreprise publique. Une autre des possibilités à envisager serait de scinder la Metro Manila en un certain nombre de concessions plus petites, impliquant les gouvernements locaux, pour que l’échelle du service soit plus facilement gérable. Cette solution permettrait une émulation entre les différents fournisseurs. Les coopératives en place dans les zones périphériques de la ville font également partie de la solution.

Dans un certain nombre de pays, le mouvement anti-privatisation préconise des partenariats public-public, ou d’autres types de dispositifs permettant à des entreprises publiques en difficulté de tirer des leçons des méthodes d’exploitation et des structures managériales mises en œuvre avec succès par d’autres d’entreprises publiques . Les chapitres sur l’Indonésie, le Pérou la Malaisie et l’Afrique du Sud en fournissent des illustrations. En Indonésie, par exemple, la société civile refuse les préjugés idéologiques à l’emporte-pièce du gouvernement, et cite en exemple certains systèmes publics d’approvisionnement en eau particulièrement performants, comme le service public de l’eau de la ville de Solo.

Toutes les coalitions anti-privatisation ne revendiquent pas nécessairement, dans la cadre de la vision du service public qu’elles promeuvent, des formes radicales de démocratie participative. L’encouragement de la participation des usagers, en revanche, fait l’unanimité. Au Mexique, où a eu lieu en mars 2006 le Cinquième Forum mondial de l’eau, le gouvernement est réticent à ménager un espace pour la participation citoyenne dans les prises de décision concernant les services publics. Il s’obstine à poursuivre le processus de privatisation, en dépit des mauvais résultats des sociétés privées de l’eau dans des villes comme Cancun, Saltillo et Aguascalientes, et du fait que de nombreuses entreprises publiques de l’eau dans ce pays ont démontré leur capacité à améliorer le taux de couverture, réduire les pertes d’eau et améliorer leur viabilité financière.

La lutte pour la transparence et l’accès public à l’information est un autre thème récurrent dans de nombreuses campagnes. Ce n’est pas une coïncidence si la transparence est une caractéristique fondamentale des entreprises publiques performantes et orientées vers les besoins des citoyens qui sont décrites dans ce livre. La transparence qu’offrent les fournisseurs publics d’eau est un avantage essentiel par rapport aux firmes privées, pour qui les informations clés doivent rester inaccessibles pour des raisons de secret commercial. Dans un pays post-communiste comme la Slovaquie, pourtant, la transparence et la participation citoyenne relèvent d’un vrai combat. Les administrateurs de services publics et les fonctionnaires municipaux considèrent souvent l’engagement citoyen comme une « interférence » indésirable. Les militants anti-privatisation doivent relever le défi consistant à convaincre les opérateurs publics de l’eau que la participation citoyenne et le contrôle démocratique peuvent contribuer à améliorer l’efficacité des services publics.

Les stratégies de campagne sont clairement influencées par le contexte local et national, par la nature et l’intensité des problèmes constatés et par les opportunités politiques. Les campagnes contre la privatisation et en faveur d’une amélioration des services publics dans un pays comme l’Allemagne, où l’eau est bon marché, propre et abondante, prendront nécessairement une autre forme que dans des pays comme le Ghana ou l’Afrique du Sud, où l’accès à l’eau relève du combat quotidien pour une grande partie de la population. En outre, les combats pour l’eau dépendent toujours d’un contexte politique plus large. En Uruguay, par exemple, le mouvement de l’eau a rencontré le succès parce qu’il s’inscrivait dans une époque de grands changements politiques et de glissement politique à gauche. Malgré ces restrictions, les expériences de campagnes et de mouvements en faveur de l’eau publique peuvent donner lieu à un processus d’apprentissage collectif, dont on pourrait tirer des leçons utiles valables dans tous les pays à travers tous les continents.

Alors que, dans les années 1990, c’est le Sud qui a été balayé par différentes vagues de privatisation, la pression monte à présent de plus en plus sur le secteur de l’eau (encore très largement public) aux États-Unis, au Canada, au Japon et surtout en Europe (de l’Ouest). Il s’agit d’un défi important pour la société civile du Nord. Heureusement, on peut largement s’inspirer, non seulement des campagnes anti-privatisation qui se sont renforcées dans le Sud, mais aussi des formes innovantes de gestion de l’eau qui ont permis de réinventer les services publics dans un certain nombre de villes du Sud au cours de la dernière décennie. Au Nord non plus, les luttes contre la privatisation ne peuvent se résumer à une simple défense du statu quo. On verra dans quelle mesure la participation des citoyens sera à l’ordre du jour de l’amélioration de l’approvisionnement public en eau au Nord. Aux États-Unis (où 85% de la population est desservie par des fournisseurs publics), divers mécanismes démocratiques et participatifs ont été mis en place pour réglementer et améliorer les résultats des services publics ; ils pourraient être encore développés et approfondis dans le secteur de l’eau. En Italie, ces dernières années, plusieurs municipalités ont mis en place de nouvelles formes de participation citoyenne pour la gestion de l’eau [9].

La ville française de Grenoble illustre comment la démocratie peut revitaliser un service public de l’eau. Grenoble montre qu’il est possible de mettre fin à la privatisation grâce à l’engagement sur le long terme d’une large coalition regroupant des usagers, des écologistes, des syndicats et des partis politiques. Depuis la remunicipalisation, la responsabilité démocratique et la gouvernance publique accrues ont entraîné des améliorations importantes dans la maintenance et le renouvellement des infrastructures, la réduction de consommation d’eau et la baisse des tarifs. Les acteurs impliqués dans la lutte pour la remunicipalisation ont également joué un rôle actif dans la réforme de cette entreprise publique.

L’eau pour tous, les services publics pour tous

Le processus d’apprentissage collectif entre les dirigeants d’entreprises publiques, professionnels de l’eau, société civile, syndicats, mouvements sociaux et gouvernements est un outil essentiel pour surmonter plus rapidement les obstacles. Ces dernières années, on a vu émerger un mouvement mondial d’échange d’expériences et de débats entre ces diverses forces progressistes. Ce livre est le fruit de ce mouvement et contribuera, espérons-le, à renforcer cette importante dynamique. Il présente un large éventail d’alternatives à la privatisation et aux approvisionnements publics inadéquats, soulignant l’importance du rôle de la participation citoyenne et des mouvements de la société civile pour trouver une solution aux problèmes d’approvisionnement en eau dans les zones urbaines. Ce livre souligne qu’il est nécessaire de renforcer la capacité des administrations et des institutions publiques à fournir les services, et suggère des stratégies de changement et d’amélioration.

Il n’existe pas de modèle « clé en main » unique qui permette à n’importe quel service public de parvenir à fournir une eau potable à tous à un prix abordable, mais les différents exemples décrits dans ce livre – services municipaux, coopératives d’usagers, coopératives de salariés, partenariats entre communauté et entreprise publique, partenariats public-public – offrent tous des informations, des pistes et des enseignements précieux.

En définitive, les décisions sur le modèle précis de gestion, le degré de participation des usagers et des citoyens, la structure de tarification sociale, etc., doivent être prises par les populations concernées au cours de débats démocratiques selon ce qui est le plus approprié au contexte local dans sa spécificité. Mais si les populations locales doivent effectivement avoir le droit de déterminer comment l’eau leur est fournie, en réalité, l’éventail de choix ne cesse de se restreindre en raison de facteurs échappant à leur contrôle. Il est urgent de changer la façon de penser des institutions internationales et des gouvernements, au Sud comme au Nord, pour que les services publics de l’eau obtiennent le soutien politique dont elles ont besoin. Une approche volontariste est nécessaire pour parvenir à surmonter les obstacles qui s’opposent à l’amélioration et au développement de l’eau publique à travers le monde, et cette approche compte nécessairement, parmi ses éléments les plus fondamentaux, l’annulation des dettes écrasantes, l’augmentation des fonds d’aide et une prise de distance vis-à-vis des politiques de marché néolibérales.

Il suffit de renvoyer à la proposition – potentiellement catastrophique – d’inclure l’approvisionnement en eau dans l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) en négociation à l’Organisation mondiale du commerce. Dans le cadre de ces négociations, l’UE a ciblé les secteurs de l’eau de 72 autres pays membres de l’OMC, y compris des pays en développement et des pays comptant parmi les moins développés, pour qu’ils soient ouverts à la concurrence. Tout pays qui s’engagerait à respecter le projet d’accord AGCS concernant l’eau s’engagerait à maintenir le niveau actuel de privatisation dans le futur, s’interdisant tout changement de cap pour adopter des stratégies de gestion publique de l’eau. L’eau doit clairement rester en dehors du champ des règles commerciales néolibérales et devrait également être exclue du champ des traités bilatéraux d’investissement. Plusieurs chapitres de ce livre illustrent les tentatives de certaines multinationales de l’eau de se servir de ces traités pour obtenir une compensation excessive et injustifiée suite à l’échec d’une privatisation. Dans le cadre de plaintes déposées auprès du Centre international de règlement des différends relatifs aux investissements, les compagnies Bechtel et Azurix, basées aux États-Unis, ainsi que le géant de l’eau français Suez ont réclamé des compensations de plusieurs millions de dollars aux gouvernements boliviens et argentins, déjà très endettés.

D’importants préjugés idéologiques doivent être surmontés, notamment au sein institutions financières internationales. Il faut contraindre celles-ci, ainsi que les agences d’aide, à arrêter d’encourager la privatisation et à mettre fin à leur attitude d’obstruction vis-à-vis des entreprises publiques d’eau et vis-à-vis des communautés qui luttent en faveur d’une réforme démocratique des services publics. Leur réticence constante à fournir des financements et un soutien technique adéquat pour le secteur public est un obstacle structurel auquel il faut s’attaquer d’urgence. Le mouvement international de l’eau doit rester sur l’offensive et exiger des changements politiques concrets de la part des institutions financières internationales et des gouvernements, de manière à établir des environnements favorables où les services publics puissent prospérer. Nous devons exiger que les gouvernements fassent tout leur possible pour apporter leur soutien politique, technique, financier et autre, à des modèles d’approvisionnement en eau centrés sur les populations, au lieu de restreindre constamment leurs marges de manœuvres.

Dans une résolution non-exécutoire sur la politique européenne de l’eau dans le Sud (septembre 2003), la majorité du Parlement européen a insisté sur « la nécessité qu’il y avait à soutenir les autorités publiques locales dans leurs efforts pour mettre en place des systèmes innovants, participatifs et démocratiques de gestion publique de l’eau qui soient efficaces, transparents et réglementés et qui respectent les objectifs de développement durable en vue de satisfaire les besoins de la population ». C’est exactement ce que l’on souhaite entendre, mais les mauvaises habitudes néolibérales semblent difficiles à abandonner pour la Commission européenne et pour de nombreux gouvernements du continent. Il faudra une pression bien plus importante, au niveau local comme au niveau mondial, pour parvenir à convaincre les gouvernements que la meilleure voie pour le développement et la meilleure façon de dépenser l’argent de l’aide est d’encourager une réforme des services publics et une augmentation de l’approvisionnement public en eau centré sur les besoins des populations.

Il faudra sans doute longtemps pour que les gouvernements nationaux et les institutions internationales parviennent à se détacher des politiques néolibérales. Pendant ce temps, bien loin des centres du pouvoir politique et de la finance, les travailleurs des services publics, les mouvements populaires, les syndicats et les ONG continueront localement de montrer la voie du progrès et d’inventer des solutions d’eau publique, contre toute attente.

L’équipe éditoriale

Quelques étapes clés pour créer un environnement international favorable pour l’eau publique :
- Développer et étendre les modèles d’approvisionnement public en eau innovants et participatifs dans le monde entier, à travers, par exemple, des partenariats public-public.
- Annuler la dette écrasante des pays en voie de développement afin de libérer des fonds publics pour augmenter l’accès à l’eau.
- La Banque mondiale et les autres institutions financières internationales doivent cesser de conditionner leur soutien financier à des mesures de privatisation.
- Les gouvernements riches du Nord doivent accroître les flux de financement et renoncer à leur parti pris en faveur de la privatisation.
- Le droit de l’homme à l’eau doit être garanti par des instruments légaux internationaux, notamment une convention de l’ONU.
- L’eau doit être exclu du champ des négociations de l’AGCS ou de tout autre accord de libre-échange.
- Les accords de commerce et d’investissements bilatéraux et régionaux qui permettent aux sociétés privées de l’eau de réclamer des « compensations » indues aux autorités publiques via les commissions d’arbitrage doivent être renégociés.

[1Rappelons que le present ouvrage ne reprend pas tous les chapitres de l’édition originale. Certaines des expériences évoquées ici sont décrites dans des chapitres qui ne sont disponibles qu’en ligne. Voir http://www.tni.org/tnibook/reclaiming-public-water-2.

[2M.Z.Hoque, « Experimental Alternate Option to Privatisation of Water Industry in Dhaka, Bangladesh » (« Une option expérimentale alternative à la privatisation de l’industrie de l’eau à Dhaka, au Bangladesh »), intervention au séminaire sur la promotion des alternatives à la privatisation, Kyoto, 22 mars 2003.

[3Aujourd’hui, les habitants de Phnom Phen ont de l’eau au robinet 24 heures par jour au lieu des 10 heures habituelles par le passé. Les habitants des immenses bidonvilles qui entourent la capitale ne dépendent plus de vendeurs privés peu fiables, et la situation sanitaire s’est améliorée. De nombreux observateurs indiquent le rôle moteur joué par Ek Sonn Chan qui est devenu en 1993 directeur de la Phnom Penh Water Supply Authority (PPWSA), le service public d’eau de la ville. Chan souligne que l’autonomie de la PPWSA par rapport à la bureaucratie qui gouverne la ville a contribué à l’efficacité et aux réussites de cette entreprise. Le but de Chan est que 95% de tous les foyers aient accès à l’eau potable à domicile avant 2015. Voir « Reclaiming Public Water – Participatory Alternatives to Privatisation » (« Une eau pour tous – des alternatives participatives à la privatisation »), Briefing TNI/CEO, octobre 2004.

[4Voir par exemple « Public services work ! » (« Les services publics, ça marche ! »), Public Services International, septembre 2003, http://www.psiru.org/reports/2003-09-U-PSW.pdf ; et « Water in Public Hands » (« L’eau en des mains publiques »), juillet 2001, http://www.psiru.org/reports/2001-06-W-public.doc

[6Antonio da Costa Miranda, directeur municipal de l’eau et de l’assainissement à Recife, dans le discours qu’il a prononcé lors du séminaire « People-centered Water Management is Possible ! » (« Une gestion de l’eau centrée sur les intérêts des populations est possible ! »), 17 janvier 2004, Forum Social Mondial, Mumbai.

[7Voir par exemple « Water Finance – a Discussion Note » (« La finance de l’eau – note pour la discussion »), de David Hall, PSIRU, Université de Greenwich, Janvier 2004 : http://www.psiru.org/reports/2004-01-W-finance.doc

[8Cette revendication est détaillée par exemple dans « Why we need an international water convention » (« Pourquoi nous avons besoin d’une convention internationale de l’eau »), Swiss Coalition of Development Organisations, mars 2004 : http://www.swisscoalition.ch/english/files/T_WrWn.pdf

[9« Local Democracy », Hilary Wainwright, Red Pepper, août 2004.

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