La privatisation de l’eau en Chine

L’accès à l’eau potable est un droit humain fondamental. Mais de ce bien public fondamental, les entreprises multinationales ont peu à peu fait une marchandise qu’elles pouvaient commercialiser. En Chine, la privatisation de l’approvisionnement en eau s’est développée au cours des 15 dernières années ; l’une de ses conséquences en a été l’émergence d’entreprises nationales géantes de l’eau. Tout cela sur fond d’« essor de la Chine ».

La Chine est relativement pauvre en eau douce, ne disposant que du quart de la moyenne mondiale de l’eau douce disponible par habitant. La pollution des rivières et des nappes phréatiques, qui fait suite au développement brutal d’une industrialisation et d’une urbanisation à grande échelle, ne fait qu’aggraver le problème. À l’heure actuelle, les deux tiers des villes chinoises souffrent d’un approvisionnement en eau douce inadéquat, et 110 d’entre elles d’un approvisionnement dont la situation est critique. Parallèlement, la consommation d’eau par habitant en Chine a baissé de 1,7% au cours des 7 dernières années.

Les infrastructures d’approvisionnement en eau souffrent à la fois d’un manque d’investissement et d’une mauvaise gestion. Le problème est plus pressant dans les zones pauvres de la Chine : certaines régions sont équipées de canalisations qui datent des années 1940. Cela signifie que les pauvres doivent boire une eau de mauvaise qualité. En raison du manque chronique d’investissement dans les zones rurales, 360 millions de paysans n’ont pas accès à l’eau courante. Parmi ceux-ci, certains foyers souffrent de pénuries sérieuses en raison du manque d’argent pour creuser des puits profonds. Dans de nombreux endroits, le niveau des nappes phréatiques a baissé, et il faut des forages plus profonds pour sécuriser les puits.

D’une eau considérée comme bien public à une eau considérée comme marchandise

Selon le gouvernement chinois, la solution à la pénurie d’eau douce est de commercialiser et de privatiser l’approvisionnement en eau. On entend fréquemment l’argument selon lequel un des facteurs sous-jacents à la pénurie est que les gens n’ont aucune conscience du besoin d’économiser l’eau. Pour cette raison, la mise en place d’un forfait ou d’une tarification proportionnelle de l’eau est perçue comme la réforme essentielle de l’approvisionnement en eau – d’une part pour obliger les gens à économiser l’eau, mais aussi d’autre part pour générer des fonds pour des investissements supplémentaires. Après 15 ans de cette politique néo-libérale, il apparaît clairement aujourd’hui que ses seuls accomplissements sont l’augmentation massive du taux de pénétration par le marché et les importants profits amassés par les entreprises de l’eau, aux dépens des populations pauvres.

Avant 1979, et sous l’ancienne économie planifiée, les services publics, y compris l’approvisionnement en eau, étaient tous gérés par des entreprises d’État. Ces services étaient considérés comme relevant du bien public. Les tarifs de l’eau étaient donc très bas, et les services de l’eau devaient être subventionnés par l’administration centrale. Les compteurs d’eau étaient rares, et le tarif de l’eau était fixe – à Beijing, il était de seulement 0,12 RMB par tonne. Mais en raison des faibles investissements effectués dans les infrastructures d’approvisionnement en eau (une conséquence inévitable du fait que l’on a donné la priorité à l’accumulation de l’eau plutôt qu’à la consommation), la qualité de l’eau était en général en dessous des normes, et les fuites constituaient un problème important. Les besoins des consommateurs ne pesaient pas lourd face à la mauvaise gestion, une paperasserie écrasante et le phénomène de « tyrannie du producteur » propre à une économie planifiée.

La troisième réunion plénière du Comité central du Parti communiste chinois en 1979 inaugura une période de réformes dans tous les secteurs de l’économie. En 1980, les taux fixes de l’eau furent supprimés et l’installation de compteurs d’eau généralisée. En 1984, un tarif progressif de l’eau fut mis en place, avec un prix qui pouvait jusqu’à doubler si la consommation d’eau excédait un certain niveau. Les prix de l’eau augmentèrent, mais restèrent abordables pour la majorité de la population. En outre, la réforme encourageait les gens à économiser l’eau, sans abandonner le principe d’une eau considérée comme bien public.

Jusque-là, la réforme se poursuivait sur une base d’équité. Ce n’est qu’en 1991, dans le contexte d’un « grand bond en avant » pour s’intégrer totalement au système capitaliste mondial, que le gouvernement central décida d’abandonner le principe de l’eau comme bien public et initia une nouvelle stratégie d’approvisionnement en eau sur une base commerciale. Une nouvelle politique de tarification de l’eau fut mise en place, et les entreprises publiques de l’eau furent sommées de s’inscrire dans une optique de profit. Pour convaincre le public, la propagande du Parti prétendit que les problèmes de l’approvisionnement en eau étaient causés par le fait de considérer l’eau comme un bien public, et en particulier par l’absence d’efforts de la part des ménages pour économiser l’eau. Cette propagande passait sous silence un phénomène très simple : en raison du manque chronique d’investissements, les fuites dans les canalisation étaient tellement importantes que le volume d’eau gaspillé par ce biais était bien supérieur à celui consommé par les foyers. Après des années d’augmentation des investissements dans les infrastructures, une enquête effectuée en 2002 dans 408 villes concluait que le taux de fuite moyen était encore de 21,5%, atteignant 10 milliards de mètres cubes d’eau, soit trois années de consommation nationale d’eau.

Pendant ce temps, toute une série de réformes du système de gestion de l’eau fut mise en œuvre à partir de 1991 :

1. La responsabilité de l’approvisionnement urbain en eau et du traitement des eaux usées a été transférée du gouvernement central aux gouvernements municipaux. Ces derniers ont souvent favorisé la création d’immenses entreprises ou agences publiques par le biais de fusions régionales. Ces entités fournissaient alors l’eau dans une logique purement commerciale (bien qu’en théorie, les tarifs de l’eau restaient contrôlés par les gouvernements locaux). Aujourd’hui, même lorsque ces entreprises restent la propriété de l’État, ou que l’État conserve une majorité des actions, elles se comportent comme n’importe quelle entreprise privée.
2. Le gouvernement central commença à autoriser les capitaux privés, chinois comme étrangers, à investir dans le marché de l’eau en Chine. S’associant à des entreprises d’eau privées chinoises, de grandes multinationales comme Suez, Veolia et Thames Water commencèrent à arriver en Chine. Elles ont, d’une part, investi de larges sommes dans les entreprises, s’élevant à plus de 400 milliards de RMB au cours des dix dernières années, et , d’autre part, elles ont investi dans la construction de nouvelles usines de production d’eau potable par le biais de contrats dits BOT (build-operate-transfer). Elles ont ainsi récolté de beaux profits sur un marché qui présente un revenu annuel de 18 milliards de RMB. Cela a tout de la privatisation, sauf le nom.

Les augmentations des tarifs de l’eau et leurs conséquences pour les populations pauvres

La privatisation du marché de l’approvisionnement en eau a entraîné d’importantes hausses des prix. Une étude récente, couvrant 35 villes, a établi que le tarif moyen de l’eau est passé de 0,14 RMB la tonne en 1988 à 1,26 RMB en 2003, une multiplication par 8 en 15 ans. À Beijing, l’augmentation a été encore plus spectaculaire puisque les tarifs de l’eau ont connu 9 hausses successives entre 1989 et 2003, passant de 0,12 RMB à 2,9 RMB, soit des tarifs 23 fois supérieurs à ce qu’ils étaient. Selon les statistiques d’État, le tarif d’eau moyen payé par les usagers chinois était de 2,29 RMB en septembre 2005 [1].

Selon une étude réalisée en 1985 par Dong Fuxiang, lorsque les factures d’eau représentent 2,5% de leur revenu mensuel, les foyers jugent l’eau trop chère et considèrent qu’il devient nécessaire d’en user avec parcimonie. En 2000, des universitaires ont mené une enquête dans cinq provinces et ont établi que pour le cinquième le plus pauvre de la population, les factures d’eau représentaient bien davantage que 2,5% des revenus mensuels (cf. tableau ci-dessous).

Factures d’eau et d’électricité par foyer en pourcentage du revenu mensuel [2]

Le tableau ci-dessus nous indique que parmi les foyers à faibles revenus, les factures d’eau et d’électricité représentent maintenant 15,8% des revenus mensuels, ce qui pèse lourdement sur leurs dépenses. Un livre intitulé « Savoir économiser l’eau » décrit des stratégies adoptées par les foyers à faibles revenus afin d’économiser de l’argent sur les factures d’eau : par exemple ouvrir les robinets un tout petit peu pour que les compteurs d’eau n’enregistrent pas la consommation, ou encore avoir recours à l’eau des toilettes publiques où, en fin de journée, les gens affluent en masse pour laver le linge, les légumes et toutes sortes de choses.

Hauts profits garantis pour les multinationales de l’eau

L’augmentation du tarif de l’eau est une bonne nouvelle pour les milieux d’affaires – de sorte que le capital étranger accourt massivement en Chine pour saisir une part du marché privé de l’eau. L’entrée de Suez dans la Tanzhou Water Company, dans le Guangdong, a marqué le début des investissements des multinationales de l’eau dans le marché chinois. Suez a formé une joint-venture avec New World Development, la holding sino-française basée à Hong-Kong, pour la construction de 15 usines de production d’eau potable dans toute la Chine [3].

Le gouvernement chinois n’autorise l’entrée de capitaux étrangers qu’en vue de la construction d’usines de production d’eau potable et d’usines de traitement des eaux usées, de manière à laisser les réseaux et canalisations entre les mains du gouvernement. C’est pourquoi Suez est principalement impliquée dans la construction et l’exploitation d’usines de production ou de traitement. Au cours des dix dernières années, Suez a construit plus de 100 usines et gère directement 13 d’entre elles. Veolia a commencé plus tardivement, mais en 1997 elle est parvenue à racheter 55% des actions d’une usine d’eau potable exploitée par le service municipal de l’eau de Tianjin. Ce fut la première fois qu’une entreprise étrangère reprit la gestion d’une usine de production d’eau potable déjà existante.

Ces entreprises étrangères font d’énormes profits sur le marché de l’eau chinois en raison d’un mécanisme de retour sur investissements garanti qui se situe entre 12 et 18% du revenu brut d’exploitation. Par le passé, il était considéré que l’exploitation des usines de production d’eau potable était l’une des activités commerciales les plus lucratives en Chine. Mais, en 1997, le gouvernement chinois annonça la fin du régime de profits garantis pour les investisseurs étrangers dans tous les secteurs économiques, y compris l’eau. Néanmoins, selon des sources bien informées, de nombreuses administrations locales parviennent à contourner cette nouvelle politique et offrent aux entreprises étrangères des retours sur investissement garantis, même si ceux-ci sont moins élevés que ce qui s’était pratiqué au cours des dix ou vingt dernières années précédentes.

À titre d’exemple, lorsque la municipalité de Shenyang signa en 1996, un contrat pour la construction partagée de sa neuvième usine de production d’eau potable avec la China Water Company (dont Thames Water est l’actionnaire majoritaire), elle lui accorda des retours sur investissements très élevés : de la deuxième à la quatrième année d’exploitation, le retour sur investissement garanti à la China Water Co. était de 18,5% du revenu brut ; de la cinquième à la quatorzième année, de 21% ; et de la quinzième à la vingtième année, de 11%.

De telles garanties de retours sur investissements faillirent provoquer la faillite de la compagnie de l’eau de Shenyang, qui appartient à la municipalité. L’entreprise approvisionnait les foyers en eau au tarif de 1,4 RMB la tonne, mais elle achetait l’eau à la China Water Co. Ltd à 2,5 RMB la tonne. Comme le gouvernement avait arrêté de subventionner l’approvisionnement en eau, l’entreprise subit une perte de 200 millions de RMB. Le directeur général de la Shenyang Water Company s’est plaint que : « Dans cet arrangement, les investissements de capitaux étrangers sont entièrement dénués de risque. La China Water Co. a pu récupérer ce qu’elle avait investi dans les cinq premières années d’exploitation, et a ensuite commencé à gagner de l’argent pendant les quinze années suivantes. » [4]

Comment est-il possible que la municipalité ait signé un tel contrat, qui ne favorisait que la société étrangère et qui lui a coûté si cher ? Début mars 2002, le site web du Nanfang Daily écrivait ceci : « Derrière ce taux de retour sur investissement élevé, on voit planer l’ombre de la corruption. […] L’ancien directeur général de la Shenyang Water Company, Chi Ruoai, a tout d’abord été promu vice-secrétaire à la municipalité, avant d’être emprisonné pour complicité dans une importante affaire de corruption dans la région. Parallèlement à la promotion de Chi Ruoai et à la chute qui s’en est suivie, la Shenyang Water Company a rencontré de graves problèmes financiers. L’affaire était entourée de tellement d’éléments suspects qu’elle a pu être qualifiée de « complot de l’eau ». »

La Shenyang Water Company a dû liquider la plupart de ses actifs pour couvrir les pertes occasionnées par l’accord conclu avec la China Water Co., avant de se décider à l’épreuve de force avec cette entreprise. En 2000, les deux parties se mettaient d’accord sur un compromis aux termes duquel la Shenyang Water Company rachetait 50% de ses parts dans sa neuvième usine de production d’eau potable et la garantie de retour sur profit pour la China Water Co. était ramenée à 14%. Cela permit à la Shenyang Water Company d’économiser 200 millions de RMB, tout en maintenant un retour très conséquent de 14% pour la China Water.

Si les multinationales de l’eau ont subi un revers avec la perte de leur régime de bénéfice garanti, celui-ci a été plus que compensé par l’ouverture supplémentaire du marché de l’eau en Chine. Lorsque la Chine a adhéré à l’OMC en 2001, elle a libéralisé son marché de l’eau sans passer par une période de transition. En 2002, le gouvernement chinois annonçait l’ouverture aux investisseurs étrangers de la construction de canalisations et de la vente directe d’eau au détail, en conséquence de quoi les firmes multinationales avaient maintenant directement accès aux flux financiers émanant de la consommation d’eau dans les foyers [5]. Cette même année, la China Water Co. signait un accord de joint-venture avec la Shenyang Water Company, allant de la construction des canalisations jusqu’à la vente au détail de l’eau et le traitement des eaux usées.

L’essor des géants de l’eau chinois aux dépens des employés et des usagers

Bien que les investisseurs étrangers investissent à présent de façon toujours plus massive dans le secteur de l’eau en Chine, les investissements étrangers ne représentent encore, en raison de la taille importante du pays, que 1% de l’ensemble du marché de l’eau. Les protagonistes principaux de ce marché restent des entreprises d’État ou des entreprises contrôlées par l’État. La majorité des plus grandes entreprises contrôlées par l’État sont cotées en bourse ou s’apprêtent à entrer en bourse. Elles émergent déjà comme des acteurs importants du commerce de l’eau, comme par exemple la Beijing Capital Co., la Shenzhen Water (Group) Co ou la Tsinghua Tongfang Co. Leur influence s’étend bien au-delà de leurs villes d’origine, et elles sont impliquées dans l’exploitation d’usines de production d’eau potable ou dans la fourniture de l’eau aux particuliers dans des régions entières. Dans certaines villes et régions, leurs pratiques sont de nature oligarchique.

En outre, ces entreprises sont également impliquées dans des fusions verticales, prenant le contrôle de la production hydroélectrique, de la gestion des rivières, de la construction de canalisations, de l’approvisionnement en eau, du traitement des eaux usées et de la fabrication de machines liées à l’exploitation de l’eau. La Shenzhen Water Group Co. est la première de ces entreprises à avoir mis en place une intégration verticale. Cette entreprise est une joint-venture associant le gouvernement, et l’ensemble de ses actifs atteint 6 milliards de RMB. Le gouvernement est actionnaire majoritaire de l’entreprise, qui gère des services de l’eau bien au-delà de la région de Shenzhen. Il n’est pas étonnant que les multinationales étrangères aient le sentiment d’avoir vu surgir de nulle part un concurrent majeur.

Les géants de l’eau chinois semblent encore petits comparés à des sociétés telles que Suez ou Veolia. Mais il ne faut pas sous-estimer leur potentiel. Les entreprises de l’eau chinoises jouissent d’un soutien gouvernemental bien plus important, de façon directe et indirecte, que les multinationales étrangères. Après avoir accordé pendant des années des concessions excessives aux investisseurs étrangers, les investisseurs chinois, tout comme l’élite dirigeante, sont déterminés à faire des pieds et des mains pour s’assurer leur « juste part » du marché.

Mais cet essor de géants chinois de l’eau se fait aux dépens des employés d’État. Afin de concurrencer les firmes étrangères, les entreprises nationales de l’eau ont subi des réductions d’effectifs très importantes. Certains experts suggèrent que les entreprises de l’eau chinoises pourraient avoir à réduire encore de moitié le nombre de leurs travailleurs, évalué à 280 000, si elles veulent être aussi rentables que les géants de l’eau internationaux. Les standards internationaux de performance stipulent qu’il ne faut que 8 travailleurs pour produire 10 000 tonnes d’eau. En 1995, lorsque la New World Development, holding sino-française, a repris la huitième usine de production d’eau potable de la Shenyang, elle a licencié 200 des 300 travailleurs d’origine. Ceux qui eurent la chance de rester subirent une baisse spectaculaire de leur salaire. Un dicton populaire auprès des employés des services d’eau résume ainsi la situation : « On travaille dur pendant une année, mais on gagne l’équivalent d’un dîner de riches. On travaille dur pendant des dizaines d’années, mais tout ce qu’on obtient en échange, c’est le chômage. » [6]

Malgré les promesses gouvernementales, les intérêts et les besoins des consommateurs n’ont pas été protégés de la gestion bureaucratique et des menées monopolistiques qu’ont occasionnées la réforme du secteur. Un récent article de journal informait ainsi ses lecteurs : « De nombreuses questions, débats et tensions surgissent entre les entreprises de l’eau et les foyers. En dernière analyse, ils trouvent leur origine dans la monopolisation de l’approvisionnement. La création de monopoles a donné lieu à des hausses des tarifs de l’eau, à une surfacturation, à des paiements forcés et à des coupures arbitraires d’alimentation. Ces actions ont des incidences négatives sur les intérêts des consommateurs. » [7]

En raison du régime de parti unique et de la répression de la liberté d’association et de parole, la colère des gens relativement aux problèmes de l’eau ne peut pas se traduire en actions positives et populaires. C’est ce qui explique en grande partie l’absence de campagnes de protestation de grande ampleur, malgré la dégradation continue du droit d’accès à une eau potable à bon marché.

Cet article a été publié initialement en septembre 2006 dans l’édition chinoise de ‘Reclaiming Public Water’.